 一般而言，国家治理分为常态治理和非常态治理两种类型。常态治理就是我们通常所说的日常状态下的治理，按照宪法和法律的规定运转国家机构，行使国家权力。非常态治理则是在紧急状态下，可实施特定的制度和特殊的管制，以应对突发公共事件。这些权力在常态时期是处于休眠状态的。一般而言，启动紧急状态需要有四个方面的条件：突发的、不可预见和不确定;直接威胁或影响人们的生命或生活;政府必须承担责任;政府必须立即响应，常态运行难以应对。应该说，常态治理是非常态治理的基础，而如今对非常态治理体系和治理能力的认识还处于不断探索的过程中，其中最为关键的是决策体系和决策能力建设。 从国际趋势来看，非常态治理体系包括国家风险评估、危机管理、应急管理三个相互交叉但关注点又不同的决策框架。风险的基本含义是可能性与后果相乘，可能性是事件出现的概率，后果则是事件所造成的各类直接或间接影响。由于现代技术高速发展，人员流动性增强，当代社会被描绘成风险社会。在当下，我国政治、经济、社会、生态环境、健康、技术、国家安全等领域都呈现出高风险的趋势。2019年1月中央举办省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班，对重大风险的战略主动战、风险防范机制、风险应对策略作出了全方位、一体化的部署。风险评估本质上是战略决策范畴，是对未来中期长期风险演变趋势的研判，其核心是对风险暴露的趋势进行判断和评估，从而勾画出风险领域的分布。近年曾有知名国际组织对全球20个国家面临的风险进行全面评估，即全灾种的风险评估，如自然灾害、全球气候变暖、公共卫生、金融、网络安全、恐怖主义、工业事件、国家安全、移民等。全灾种的风险评估以五年为周期，不断进行更新，以建立非常态治理的宏观战略框架。危机管理可简单地分为危机前、危机中、危机后三个阶段。危机发生前侧重于早期预警体系的建设，危机应对过程中则侧重于快速决策、建立起“防火墙”和“隔离带”，危机结束后则需注重反馈和经验学习。因此，危机发生前预警体系的完善与国家风险评估具有密切相关性。根据世界银行对气象服务预警体系的测算，早期预警的投入能够带来10倍的收益。可以说，预警是危机战略管理的基础，也是各类突发事件应急预案的核心要素。应急管理是以突发事件发生后启动应急按键为标志，进而进入紧急状态，属于危机应对的阶段。危机过后的经验总结与管理体系的完善等，为应对下一次危机做好准备。简单地说，非常态治理的决策体系是由宏观战略上的风险评估、危机战略规划和应急准备、突发事件响应三个层次构成的，在时间链条上形成清晰的前后递进、逐步推进的关系。 提升非常态治理水平，需在完善决策体系的过程中注重提高领导干部的决策能力。决策能力通常意义上包括三个方面的含义，即价值或意识、技能的熟练程度、专业知识。在宏观战略层面，应该说目前我国对风险评估的重视程度还有待加强，今后需加强各级政府尤其是领导干部群体的风险意识或价值取向，以进一步提高宏观决策能力。另外，对关键类型的危机进行战略规划和应急准备，需要领导干部具备一定的专业知识，而不能仅仅依赖于专业部门和专家的贡献，这也是有效提升非常态治理决策能力的重要一环。突发事件响应水平是对非常态治理决策能力水平进行评估的重要标准，因为战略意识和专业知识等都集中体现在应急决策过程中，体现领导干部对其基本职责的熟练程度，如目标和方向、分工与协作、决策与执行、激励与惩罚等。在常态治理状态下，应急决策能力不足并不会显现出来，但在应急状态下，时间是最为宝贵的资源，建立“防火墙”和“隔离带”的决策需要在短时间内完成，是否具有战略意识与专业知识就成为影响决策能力的关键。 当前，我国非常态治理面临着许多新的挑战，推进非常态治理的决策体系和决策能力建设迫在眉睫。为此，可从以下几方面重点着力。 第一，在“十四五”期间，地方政府尤其是35个大中城市应进行全灾种的风险评估，对一些关键风险如城市运行安全、公共卫生、自然灾害、基础设施等进行可能性及其影响评估，形成非常态治理决策的宏观战略框架。 第二，对影响巨大的关键性风险可启动专项规划，如传染病、极端气候气象灾害、安全生产、城市基础设施、网络安全等，着力完善危机应对规划和应对预案，把非常态治理决策的战略目标转化为行动方案。 第三，对各级领导干部开展提高非常态治理决策能力的各类培训，以提高基本领导能力和专业知识以及应急知识储备。其中，应重点提高三个方面的能力：一是决策执行一体化的能力，在保障决策科学有效的同时，加强决策的落地执行。二是再组织化的能力。再组织化的核心是多部门多地区的联防联控，加强各级政府各部门的协同，迅速动员社会和市场力量，保障各类秩序和组织体系的正常运转。三是信息管理能力。随着现代信息技术的发展和社会透明度的提升，地方政府不仅应提供真实可靠的灾害信息，还需进行意义建构，通过专家的解说和判断为民众提供专业知识，普及科学常识，解释难点和困惑，以缓解社会焦虑。应急状态下信息管理方面的决策显得尤为重要，它将直接影响决策执行一体化和再组织化方面决策目标的达成。 除此之外，加强非常态治理的决策体系和决策能力建设还需制定和完善相关的法律法规和制度，以弥补这方面空白，做到有法可依、有制可循。   文章来源：《学习时报》2020年4月6日第5版 |
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