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左眼监管安全，右眼监管服务 自上个世纪末开始，放松管制便成了金融监管的主旋律。然而几十年下来，放松管制不仅没有淡化金融监管，反而使全球各国都前所未有地关注金融监管。在全球经济金融加速一体化的进程中，如何以放松管制的理念，监管好以经营风险来提供服务并实现自身营利的金融业，已不再是一系列标准和工具层面的操作问题，而是全球金融体系与各国金融制度层面的哲学命题。全球金融监管模式的演变，就是最充分的体现。 全球监管模式的演变，大方向有双层内涵： 第一层：从分业监管到统一监管。但从实践来看，分业和统一不过是形式，真正的内容演变分为两步：首先，从机构监管到功能监管，即从对不同金融机构的块状监管到对不同金融机构相同业务的条状监管。接着，近两年开始出现从功能监管到目标监管，即从对业务标准和业务流程的操作性监管转变为对经营结果的目标性监管；而且，监管的目标看上去更加宏观，却直逼金融业的命门—监控风险的同时监控服务质量。在本组案例中可以发现一个有趣的现象，即无论是分业阵营还是统一王国，都在按照各自的速度、从不同的起点迈着这两大步。 第二层：从政府监管到监管市场化。以往，监管与政府监管几乎可以看作是同义词，而如今，市场监管正在协助并部分取代政府监管。推进监管市场化的背景有二：首先，随着经济金融全球一体化加速，金融业不仅出现了跨市场的混业，而且出现了跨国界的市场融合，原来由一国政府对本国金融业实施的监管，变得越来越困难。其次，金融市场的混业经营与跨国融合不可避免地会加大潜在风险，这势必在增加监管难度的同时加大监管成本。这些成本并非是政府提供，而是“羊毛出在羊身上”，最终还是由金融企业承担。 当前， 面对泛全球的金融混业，各国金融监管都在面临监管可操作性和监管效率这两座大山。或许，只有借助市场化监管才能搬走这两座大山。因为当依靠政府的监管成本高到难以实施监管时，就等于没有监管，这对混业且泛全球的金融市场发展来说，后果是可怕的。 关于统一监管的形式，业界至今争论不休，但有一点不难达成共识，即今后的统一监管过程一定是同时监控风险和服务质量的目标监管过程，这也是今后政府最具操作性的监管模式。 在世界银行专家Michael Taylor看来，金融监管有三个核心目标：金融系统稳定；金融机构安全稳定；保护消费者，特别是金融知识较少的零售消费者。而与这三个目标相吻合的是两种类型的监管：关注于会对经济产生重大影响的机构的审慎监管（prudentialregulation），以及确保金融机构在为其客户提供服务时遵守一定标准的商业行为规范监管（conductof-business）。这便是当前最前卫的左眼监管安全、右眼监管服务的“双峰模型”。 目前，国际上最接近“双峰模型”的金融监管是澳大利亚和荷兰。澳大利亚已成立了两个跨部门的监管机构：针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”（FinancialStability Commission） 和针对金融机构商业行为规范进行监管的“消费者保护委员会”（ConsumerProtection Commission）。 澳大利亚： 以目标监管为基础 Australia： Based on the Objectives 并非由于危机或者失败，而是要金融更加自由化和现代化—在提供高质量服务的同时具有高效率。澳大利亚的金融监管改革是系统的、有计划的和互动的。改革并不是由于危机或者失败，而部分是由于政策制定者希望金融更加自由化??更加现代化，从而增强其效率和国际竞争力。澳大利亚的改革以“回归根本”而闻名，主要是努力为金融法规建立清晰的概念基础。改革的结果并不是实现全方位的大监管，而是建立一个以目标为基础的体系。 改革开始于1996 年6 月，当时政府发起了金融体系调查，由一个5 人委员会对金融体系进行全面核查，调查的要求是检查早期对于金融违规行为所采取措施的实际效果，从而确定驱动金融体系改革的主要力量，并提出对于法规安排的改进从而保证实现一个有效率的、快速反应的、有竞争力的和弹性的金融体系，以确保更好的经济发展和金融的稳定、审慎和公平。 委员会于1997 年3 月完成了一份非常详细的金融报告。报告认为，考虑到金融产品的复杂性和特性，金融部门需要特别的监管安排，而不应该像以前那样由多个部门负责。相反，需要有一个单一的监管者对于所有的金融服务机构的商业行为进行监管，跨部门建立一致和综合的信息批露体制，缩小监管真空，同时依据实际情况弹性地运用不同法规。该监管机构应该兼容澳大利亚证监会、保监会、养老基金委员会和澳大利亚结算系统委员会保护消费者和保证市场公正的职能。该机构还应该充分利用各种监管手段，包括成本绩效评估、行业自律以及合作监管。 报告设想以三个基于目标的监管机构取代旧有的澳大利亚监管机构，新的监管机构分别负责消费者保护和市场运行、审慎性监管和系统稳定，以及支付系统监管。这些机构独立运作，资金来源于向所监管行业收费。为了确保信息共享和有效合作，三家机构应该参与一个伞形的金融监管委员会。除了促进监管架构的更大灵活性、一致性、有效性、清晰性和可靠性之外，还要促进“更具竞争性，更有效和公平的金融市场”。 组织架构：趋向大型监管机构? 1997 年9 月2 号，财政部长Peter Costello 对报告做出官方回应，声明澳大利亚政府准备实行全面的金融体系改革工程，赞同建立一个由三个机构组成、目标明确的监管组织架构。 政府启动这一改革进程的原因在于，不是简单地“更加重视监管，确保监管能以充满竞争力的中立方式在新兴起的市场结构中发挥作用”，而是使澳大利亚获得“全球金融体系中的最优实践”。 1998 年，财政部长在国会上提出了12 项法案，其中包括很多必要的法规变化。这些法案在1998 年7月1 号生效。其中一项法规 。《澳大利亚 。慎监管权利机关法案1998》，建立了跨部门监管的澳大利亚审慎监管局（Australian Prudential Regulatory Administration，简称APRA）。 APRA 的权限范围主要包括吸收存款机构、保险中介机构、养老金实体委托机构、退休存款账户受理机构，以及其他类型的中介组织。 APRA 在政策制定、前线审批和监管的相关方面被赋予广泛的职能。它可以制定审慎标准，对不能遵从这些标准的机构进行指导；如果不服从指导则视为犯罪行为。它的工作进一步延伸到解散经营不善的吸收存款机构； 在这种情况下，它可以使用早期干预权力把经营不善的机构变为经营良好的机构，它也有权任命管理者和发起财产清算程序。在执行监管职能时，APRA 需要在维持金融安全的审慎目标和保证市场的高效性、稳定性之间达到平衡。 第二个跨部门监管机构是澳大利亚证券投资委员会（AustralianSecurities Investment Commission，简称ASIC），它除了拥有其前身在证券监管领域的职责以外，还承担消费者保护和维持市场诚信的职责，但不承担审慎监管职责。关于所有公司和证券相关活动的商业行为、披露要求、市场行为和解决争端的职责集中于ASIC 手中，这种安排旨在优化相关监管规定，从而实现不同产品和服务之间的竞争中性、透明性和可比性。为使其监管决策不会对竞争设置不合理障碍，ASIC 必须与主管竞争的当局，澳大利亚竞争和消费者委员会密切合作。 2001 年又有两部法规出台，旨在统一和优化对商业行为监管的法律制度。法规条款涉及：“金融产品”的一般定义，覆盖了证券、衍生品、普通险和寿险、养老金、存款账户和各种支付方法；包括与金融产品相关的咨询、营销和交易在内的所有中介机构的单一审批制度；对此类中介机构设立了统一的行为要求，但对向零售客户提供服务的中介机构提出更高要求—做出合理的区分；金融产品信息披露的一致性规则；金融交易、清算、结算系统的单一核准程序。按照这种方式，澳大利亚形成了金融服务的单一法律框架。 荷兰： 从分业到“双峰” The Netherlands： Path to the Twin Peaks 荷兰的金融监管架构在国际上独树一帜。2002 年起，荷兰遵从澳大利亚的先例，将对金融机构的审慎监管同商业行为规范监管分开，由不同部门负责。但与澳大利亚不同，荷兰中央银行（De Nederlandsche Bank NV，荷兰文简称DNB）负责对整个金融部门—银行、保险、证券等—进行审慎监管，而金融市场管理局（Authority for Financial Markets，简称AFM）负责整个金融部门的商业行为规范监管。 消费者保护：跨部门协调监管的动因 20 世纪的最后10 年中，荷兰金融产业发生重大变化。全球化、集团化、银行、保险和证券业务间的界限日益模糊、欧盟金融服务单一市场的建立、欧元的诞生、以及政府与公众对金融市场诚信与消费者保护日益重视，对原有的分业监管体系提出新的挑战，要求监管者对新的发展态势做出反应，并最终改变了荷兰的金融监管架构。 早在1999 年，银行、保险和证券监管当局即成立了一个金融监管者委员会（Council for Financial Supervisors）。该委员会并不是一个关于监管事宜的决策机构，而是要营造一个正式的论坛，让监管者们就如何加强跨部门监管合作进行深层次的探讨。 成立之初，委员会议事日程中的重点之一是市场诚信和消费者保护。当时，一方面，越来越多并不具备高深金融知识的投资者进入市场，另一方面，可供选择的金融产品却日渐繁复。社会公众对金融市场可能出现的诚信缺失日渐警觉，使得消费者保护成了金融监管的重中之重。当时荷兰的分业监管机构意识到，需要对金融产品提供者提供信息的质量做出规范。 跨部门监管协调的最初成果之一是，2002 年7 月1 日，银行、保险和证券监管机构共同要求，金融机构在推出和销售复合型金融产品时，必须附有一分标准格式的《金融信息手册》（FinancialInformation Leaflet），详细描述该产品的关键特征，包括风险特征。 双峰模式的建立与演变 2002 年，荷兰金融监管的制度架构发生重大转变，原来的分业监管模式被取代。新的监管模式按金融监管的主要目标，即系统性稳定、审慎监管和商业行为规范监管，进行跨金融部门监管。在新的监管框架下，荷兰央行除承担系统性稳定和最后贷款人职责外，保留了对银行进行审慎监管的职责，养老金和保险管理局（Pension and InsuranceSupervision Authority，荷兰文简称PVK）继续负责对保险公司和养老基金的审慎监管，而金融市场管理局（AFM），作为原证券监管机构（荷兰文简称STE）的继承者，则负责对所有金融市场和金融企业—包括银行和保险公司—进行商业行为规范监管。 3 家机构签订了一份协议，于2002 年9 月生效。协议对3 家监管机构的协作做出了进一步规范。在协议框架下，央行和PVK 共同负责向银行和保险公司颁发营业执照，而AFM 继续负责向证券企业颁发执照。 这里需要说明的是，荷兰没有遵循其他国家的先例将审慎监管从央行彻底分离出来。这一方面是因为荷兰在近、现代未曾经历过重大金融危机，为此央行作为金融监管者在社会和民众中享有崇高声誉，另一方面，鉴于荷兰是欧元区成员国，原荷兰央行的货币政策职能已有相当一部分让渡给了欧洲中央银行（ECB），因此有足够的资源履行审慎监管职能。 从分业监管到目标监管的转变，也给监管成本的负担方式带来变化。在过去的分业监管模式下，银行监管的成本由纳税人负担，央行不向被监管银行收取费用，而保险和证券监管成本则主要由被监管企业负担。分业监管体系被跨行业目标监管体系取代后，应由谁负担监管成本的问题引起了争议。最后的解决方式是，从2004 年起，银行在接受监管时也要缴纳费用，但仍有部分审慎监管成本继续由纳税人负担。这背后的道理在于，稳健的金融系统对经济的整体稳定与增长至关重要，因此纳税人负担一部分监管成本合情合理。 到2004 年，荷兰的金融监管架构再次发生变化。荷兰央行同PVK 合并为一个审慎监管机构，合并后的机构冠以央行之名，至此，荷兰的金融监管架构无论是从职责上还是组织结构上，均呈现典型的双峰模式。原有的金融监管者委员会已完成其使命，不复存在。 这里需要强调的是，尽管审慎监管和商业行为规范监管在制度和机构上是分开的，但两个机构间的协调与合作依然至关重要，因为很多监管事项，如金融诚信问题，跨越审慎和商业行为规范两个维度。为此，两个监管机构，央行和AFM 之间依然有一个正式协议，规范双方的协调合作。 |
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