最高法裁判|| 保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用

裁判摘要：保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”。而准确理解并正确适用保护规范理论的前提，是准确、全面查找并参酌行政行为应当适用的保护规范，即行政机关作出行政行为时所应当依据的法律、法规、规章以及规范性文件。总之，适用保护规范理论来判断行政复议法与行政诉讼法所规定的“利害关系”时，对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用，既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范；既要参酌法律规范的正面规定，也要参酌法律规范的负面规定；既要参酌保护当事人权益的法律规范，又要参酌制裁当事人行为的法律规范；既要看法律规范保障的权利（实体权利、程序权利、参与权利等），也要看违反法律规范要承担的法律责任；既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的“不利益”；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且其他渠道便捷渠道救济的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。

关于有“利害关系”的第三人是否必然具有申请行政复议、提起行政诉讼的权利问题。与行政行为有利害关系的第三人，具有申请复议的申请人资格或提起诉讼的原告资格；但并不意味着复议机关或者人民法院就必须受理其复议申请或起诉。原告（申请人）资格问题、诉权问题以及受理条件问题，既有联系也有区别。具有原告资格的当事人的起诉，还必须具有提起行政诉讼的必要性和实效性，具备诉的利益。具有原告资格的当事人，可能由于合同或者其先行行为，通过明示、默示或者其他方式处分、抛弃或者放弃了诉权，或者存在比提起本案诉讼更为简便直接的其他救济方式，人民法院因而无需认可其诉权并受理其起诉。通常情况下，之所以不宜承认房屋所有权人对涉出租房屋行政许可的复议申请权或者诉权，是因为所有权人已经通过民事租赁协议方式处分了其房屋的使用权能。如其不同意承租方使用租赁房屋的方式，可以解除协议或者提起民事诉讼，而无通过行政诉讼请求撤销行政许可的必要性。因为行政机关的许可行为一般并不会侵犯房屋所有权和使用权。但不认可房屋所有权人的诉权，必须建立在房屋安全性能已经确认且存在正常房屋租赁合同的前提之下，或者说许可办学的前提是：房屋已经竣工验收、无安全隐患、房屋产权清楚且有期限适当的租赁协议。

关于许可可能出现的公法上不利后果是否影响复议申请人资格及复议申请权问题。参酌《北京市房屋租赁管理若干规定》有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定，联立公司作为涉案房屋实际所有权人，其名下未经竣工验收备案的房屋被用于开办幼儿园可能将直接面临处罚后果。这种不利的处罚后果使得认可联立公司对许可行为的复议申请权和诉权，更具合法性与正当性。具体到许可行为而言，联立公司的公法义务不仅由有关幼儿园设立许可领域法律规范设定，也由房屋租赁法律规范设定。东城区教委在审批设立许可时，除适用幼儿园设立方面法律规范外，还必须参酌房屋租赁法律规范。如果相关联的法律规范要求行政机关在做出决定时对某一要素予以考虑，行政机关若不予考虑，又会使第三人“具体且特别”地受到行政决定影响时，即可认为第三人属于规范保护范围。易言之，在行政许可涉及多个主体权益的情形下，许可机关应对许可可能涉及到的各方利益予以综合考虑，并避免因未予考虑而给第三方造成严重损害。因此，判断联立公司与涉案办学许可是否存在法律规范保护的权益，是否应当承认其申请人资格并认可其复议申请权，除应参酌有关幼儿园设立许可领域法律规范，还应参酌房屋租赁领域法律规范。所谓“适用一个法条，就是在运用整部法典”。在相关法律规范已经明确禁止将存在建筑安全隐患的房屋出租使用，尤其是开办幼儿园使用，且在违法出租将使房屋所有权人受到公法上不利惩诫后果的情况下，不认可房屋所有权人的复议申请人资格，不认可其复议申请权，将难以及时、有效保障其合法权益。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2019）最高法行申293号

案件基本情况

再审申请人（一审被告、二审上诉人）北京市东城区人民政府。住所地北京市东城区钱粮胡同3号。

法定代表人李先忠，区长。

委托诉讼代理人李凌波，北京市东城区司法局工作人员。

委托诉讼代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）北京联立房地产开发有限责任公司，住所地北京市东城区安华北里2号。

法定代表人张连级，总经理。

原审第三人北京市东城区青青藤幼儿园。住所地北京市东城区安化北里18号院6号楼。

法定代表人张敬，经理。

委托诉讼代理人杨洪生，北京市东城区。

再审申请人北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）因被申请人北京联立房地产开发有限责任公司（以下简称联立公司）诉其行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（2017）京04行初754号行政判决，向北京市高级人民法院提起上诉，北京市高级人民法院以（2018）京行终901号行政判决驳回上诉，维持原判。东城区政府仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

原一、二审法院审理查明：2015年3月30日，北京市东城区教育委员会（以下简称东城区教委）收到张敬提交的申请举办北京市东城区青青藤幼儿园（以下简称青青藤幼儿园）的行政许可申请材料，在申请材料中，包括一份房产证复印件，显示房屋所有权人为联立公司。2015年4月23日，东城区教委作出教民111010166000020号《民办学校办学许可证》（以下简称涉案办学许可），主要内容为：“名称北京市东城区青青藤幼儿园，地址北京市东城区安化北里18号院6号楼，校长黄婷，举办者张敬，学校类型幼儿园，办学内容学前教育，主管部门东城区教育委员会，有效期限至2016年3月31日”。后经延期有效期至2019年。

2017年4月6日，联立公司向东城区政府提出行政复议申请，请求撤销东城区教委作出的涉案办学许可。2017年7月3日，东城区政府作出东政复字[2017]29号《北京市东城区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：被复议的办学许可行为系赋予第三人青青藤幼儿园民办学校的办学权利，并未产生减损联立公司行政法律权利或增加申请人行政法律义务的法律后果。联立公司主张的相关权益亦不在行政复议被申请人东城区教委作出行政许可行为时应考量的范围之内。被复议许可行为对联立公司合法权益明显不产生实际影响。因此，联立公司与被复议许可行为不具有利害关系，联立公司就此提出的行政复议申请不符合法定受理条件，决定驳回联立公司提出的行政复议申请。联立公司不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销被诉复议决定，由东城区政府依法受理其复议申请。

另查，联立公司于2005年、2006年取得了包括涉案房屋在内建设工程的建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程规划许可证。2008年7月，联立公司取得涉案建筑的消防验收意见书；2014年7月，联立公司取得原北京市规划委员会核发的建设工程规划核验（验收）意见。2016年8月22日，原北京市国土资源局东城分局出具《不动产登记资料查询结果证明》（以下简称不动产登记查询证明），显示：经查询涉案房屋未办理房屋登记，无查询信息。

再查，2006年9月22日，联立公司与案外人北京开泰房地产开发有限公司（以下简称开泰公司）签订北京市安化北里《二期项目》合同书，约定了合作开发北京市安化北里二期项目的相关事宜。2011年12月14日，开泰公司与北京友和投资有限公司（以下简称友和公司）签订《安化北里6号楼租赁协议》，将涉案房屋出租给友和公司。2012年10月26日，友和公司与张敬签订《安化北里6号楼租赁协议》，将涉案房屋转租给张敬用于开办幼儿园。

2017年，开泰公司向北京市东城区人民法院提起民事诉讼，被告为联立公司，请求法院判令联立公司履行合同义务办理涉案房屋的竣工备案手续及判令联立公司对涉案房屋所有权进行首次登记（即办理大产权证书）。同年，联立公司起诉开泰公司、友和公司、张敬及青青藤幼儿园，请求判令腾退涉案房屋。

一审法院认为

一审判决认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，东城区政府负有对联立公司提出行政复议申请撤销涉案办学许可进行审查的法定职权。本案中，东城区政府在收到联立公司的行政复议申请后，根据行政复议法的相关规定，履行了受理、答复通知、复议审查等行政复议程序，符合法律规定。根据办学许可条件的相关规定，房屋产权是审查事项之一。同时根据本案现有的相关证据证明，联立公司是北京市东城区安化北里18号院6号楼的建设单位，至2016年8月22日，涉案房屋未办理房屋登记。而东城区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对联立公司的合法权益产生了相应影响，因此联立公司与涉案办学许可之间存在利害关系。被诉复议决定以联立公司与被复议许可行为不具有利害关系、联立公司提出的复议申请不符合法定受理条件为由驳回联立公司的行政复议申请，依据不足，一审法院予以撤销。对于联立公司的诉讼请求，一审法院予以支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第三项之规定，判决撤销东城区政府作出的被诉复议决定，东城区政府于一审判决生效之日起在法定期限内对联立公司的行政复议申请重新作出处理。

上诉理由

东城区政府不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉称：一审判决认为东城区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对联立公司的合法权益产生了相应影响，故与其具有利害关系，属认定事实不清、适用法律法规错误。具体理由如下：第一，行政复议法上的利害关系的认定标准，最高人民法院关于行政诉讼法中“利害关系”的相关解释可以准用于行政复议制度，上诉人认为应以被复议的行政行为可能侵犯其合法权益，客观上具有侵犯其合法权益的可能性，被诉行政行为确实与其权利义务的增减得失密切相关为标准；第二，联立公司与被复议的办学行政许可没有利害关系，一审判决撤销被诉复议决定属适用法律错误。涉案办学许可行为不具有对联立公司设定将房屋用于开办幼儿园义务、影响联立公司房屋产权权利的法律效力。联立公司所主张涉案房屋被出租用于开办幼儿园的后果及相关权益问题，无法且没有必要通过行政复议等行政救济渠道进行保护；第三，联立公司关于涉案房屋用于幼儿园教育后若出现人身伤害、社会问题均无法摆脱责任的主张，不属于东城区教委许可行为设定的权利义务或需权衡保护的权益范畴；第四，一审法院审理程序违法，在案外主体开泰公司等没有参加诉讼的情况下认定联立公司是建设单位，遗漏了应当参加诉讼的第三人。综上，请求撤销一审判决，改判驳回联立公司的诉讼请求。

二审法院认为

北京市高级人民法院二审认为,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。本案中，东城区政府依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项之规定，以联立公司不具有利害关系为由驳回联立公司的行政复议申请，即认定该行政复议申请不符合行政复议法和复议法实施条例的受理条件。故联立公司与涉案办学许可是否具有利害关系是本案审查的焦点问题。该焦点问题的判断涉及以下几个方面：

第一，关于涉案办学许可的性质及行政审查职责。涉案办学许可为准许开办幼儿园的行政许可，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十四条的规定，申请正式设立民办学校的，举办者应当向审批机关提交学校资产的有效证明文件等申请材料；《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》（以下简称北京市实施办法）第十二条亦规定了民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行，没有标准的，按照国家和本市的有关规定执行。东城区政府提交的规范性文件《设立民办学前教育机构（标准规模幼儿园）》中就教学场所和设施中进一步规定，要求房屋产权清楚，适合办园，无安全隐患等条件。故办学场所系该行政许可审查的重要事项，教育行政主管机关应当对开办幼儿园的房屋权属是否清晰、场所设施是否安全达标等进行审查。

同时，参照北京市实施办法第二十八条的规定，民办学校变更学校地址或者在审批机关批准的区域外增设教学地点的，应当重新办理审批、登记手续。由此可知，变更幼儿园等民办学校地址按前述规定需要重新进行审批，办学地址与办学许可具有直接密切关系。这亦是由办学许可的性质本身所决定，其与一般行政许可如工商设立登记许可等不同，对开办场地、设施具有特殊要求，开办地点及房屋状况系该许可审批的重大事项，故开办地点、场所与该办学许可具有直接密切联系。

第二，联立公司的法律地位问题。本案中，根据在案证据可知，联立公司是涉案房屋前期建设工程规划许可、建设工程规划验收意见等具备法律效力文件的行政相对人，并且，不动产登记查询证明及开泰公司要求联立公司办理涉案房屋所有权首次登记的民事诉讼等能够证明涉案房屋尚未办理房屋产权登记，故联立公司属涉案房屋的法律责任主体。

第三，是否具有利害关系的判断问题。复议机关对利害关系的审查系对申请人主体资格的考量，应结合具体案件情况进行全面分析判断，除明显不具有利害关系的情形外，应保障申请人提出复议申请的程序性权利。基于前述事实分析及地址与涉案办学许可的密切关联性，联立公司作为开办涉案幼儿园地址建筑的法律责任主体，不符合属于明显与被复议行政行为不具有利害关系的情形。东城区政府以办学许可未增加或减损联立公司行政法上的权利义务为由驳回其行政复议申请依据不足，不予支持。因此，一审法院判决撤销被诉复议决定并要求东城区政府重新处理并无不当。东城区政府关于一审法院认定事实不清，适用法律错误的主张不能成立，不予支持。

此外，关于东城区政府所持一审审理程序违法，遗漏应予追加的第三人的主张，因本案被诉行政行为系驳回行政复议申请决定，被复议行政行为系幼儿园办学许可，联立公司作为行政复议申请人，青青藤幼儿园作为涉案办学许可的行政相对人，均属该行政复议法律关系中的当事人，开泰公司等系与联立公司具有民事合作或其他民事纠纷等民事法律关系的主体，一审法院未通知其作为第三人参加诉讼并无不当，东城区政府的上述主张不能成立，不予支持。另，青青藤幼儿园关于联立公司不是涉案房屋的所有权人，无权提出行政复议申请的主张，因联立公司与开泰公司的民事纠纷不属于本案行政复议决定案件的审理范围，亦并无充分有效证据证明其他主体已取得涉案房屋所有权证，故上述主张不能成立，不予支持。综上，东城区政府的上诉请求不能成立，不予支持。北京市高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

申请再审理由及答辩情况

东城区政府申请再审称：行政复议、行政诉讼中的“利害关系”应当是指行政行为应当将当事人合法权益纳入保护或考虑范畴，该行为的作出确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在复议、诉讼中确实具有值得保护的实际权益，且该权益确实能够通过该复议、诉讼获得保护。东城区教委行政许可无需将联立公司在复议中所主张的权益纳入保护或考虑范畴。许可行为不具有对联立公司设定将房屋交由幼儿园占有并用于开办幼儿园的义务，从而影响其房屋产权等权利的法律效力。联立公司所主张涉案房屋被出租用于开办幼儿园可能出现的不利后果，没必要且并不能通过行政复议、诉讼等行政救济渠道得以保护和实现。即使东城区政府受理联立公司复议申请、支持其复议请求撤销东城区教委的办学许可行为，仅能导致幼儿园举办者依据涉案办学许可行为取得的民办学校办学权丧失的法律后果，并不能改变涉案房屋由联立公司之外的他人占有、使用并用于其他用途也存在人身伤害或其他社会问题风险的法律状态。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回联立公司诉讼请求。

被申请人联立公司辩称，房屋建设手续是联立公司，投资方是开泰公司，由于欠施工单位费用，施工单位不提供建设工程档案等，也就无法进行竣工验收，也未领取房屋所有权证，办学许可证所依据的房屋所有权证系伪造。其虽与投资方开泰公司约定由开泰公司在约定年限内使用争议房屋，但在未办理房屋所有权证前，不得将房屋出租使用。且该房屋不符合《设立民办学前教育机构（标准规模幼儿园）》第四条规定的房屋产权清楚，适合办园，无安全隐患的条件。如幼儿园办学过程中出现安全事故，联立公司作为所有权人将承担法律责任，因此联立公司与办学许可行为有“利害关系”，有权请求复议撤销该办学许可。请求维持一、二审判决。

原审第三人北京市东城区青青藤幼儿园坚持原审期间发表的意见。请求撤销一、二审判决，改判驳回联立公司诉讼请求。

本院另查明：本案二审判决生效后，东城区政府为执行生效判决，已经受理联立公司复议申请并作出实体复议决定。

本院认为

本院认为，本案争议焦点在于行政复议申请人资格、行政诉讼原告资格问题，也即复议法实施条例第二十八条第二项与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条有关“利害关系”规定的理解和认定问题。对此问题，本院（2017）最高法行申169号刘广明诉张家港市人民政府行政复议案已有所阐述，并认为“原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”。

东城区政府向本院申请再审主张，涉案办学许可行为并不设定房屋被开办幼儿园的义务、并不影响联立公司房屋产权权利的法律效力。联立公司所主张涉案房屋被出租用于开办幼儿园可能出现的不利后果，无法且没有必要通过行政复议等行政救济渠道进行保护；东城区教委办学许可无需将联立公司在复议中所主张的权益纳入保护或考虑范畴。联立公司则主张，涉案房屋并未经过竣工验收，更未取得房屋所有权证，其作为房屋建设单位和事实上的所有权人不能同意将未经竣工验收并取得房屋所有权证的房屋出租使用，更不同意开办幼儿园。由此可能出现的安全事故，作为房屋事实上所有权人必然要承担相应的法律责任。因此，联立公司主张其与行政许可有利害关系，有权请求撤销该行政许可。而一审判决认为，东城区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对联立公司的合法权益产生了相应影响，因此联立公司与涉案办学许可之间存在利害关系。二审判决认为，东城区政府提交的规范性文件《设立民办学前教育机构（标准规模幼儿园）》中就教学场所和设施中进一步规定，要求房屋产权清楚，适合办园，无安全隐患等条件。故办学场所系该行政许可审查的重要事项，教育行政主管机关应当对开办幼儿园的房屋权属是否清晰、场所设施是否安全达标等进行审查。办学地址与办学许可具有直接密切关系。这亦是由办学许可的性质本身所决定，其与一般行政许可如工商设立登记许可等不同，对开办场地、设施具有特殊要求，开办地点及房屋状况系该许可审批的重大事项，故开办地点、场所与该办学许可具有直接密切联系。联立公司作为开办涉案幼儿园地址建筑的法律责任主体，不符合属于明显与被复议行政行为不具有利害关系的情形。东城区政府以办学许可未增加或减损联立公司行政法上的权利义务为由驳回其行政复议申请依据不足，不予支持。综上可见，不论是东城区政府主张不具有“利害关系”，还是联立公司、一审判决尤其是二审判决认为具有“利害关系”，其论证过程均在一定程度上体现保护规范理论。

而准确理解并正确适用保护规范理论的前提，是准确、全面查找并参酌行政行为应当适用的保护规范，即行政机关作出行政行为时所应当依据的法律、法规、规章以及规范性文件。考察国家及北京市有关幼儿园设立的法律规范，尤其是有关园舍的安全性要求问题，也即适用保护规范理论并确定联立公司是否与涉案办学许可具有“利害关系”的前提条件。从国家层面来看，有关幼儿园设立许可立法主要是《幼儿园管理条例》。该条例第八条规定，举办幼儿园必须具有与保育、教育的要求相适应的园舍和设施。幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准。第二十七条规定，违反本条例，具有下列情形之一的幼儿园，由教育行政部门视情节轻重，给予限期整顿、停止招生、停止办园的行政处罚：（二）园舍、设施不符合国家卫生标准、安全标准，妨害幼儿身体健康或者威胁幼儿生命安全的。从北京市地方立法来看，《北京市民办中小学、幼儿园管理暂行规定》第九条，举办民办中小学、幼儿园应当具备以下条件：7.有符合规定标准的与学校级类和规模相适应的校(园)舍、场地和其它办学设施、设备。《<北京市民办中小学、幼儿园管理暂行规定>实施细则》第十一条规定，设置的民办中小学、幼儿园应当具备的条件：有与学校级类和规模相适应的师资、校(园)舍、场地和其它办学设施条件。幼儿园的师资、园舍、场地、设备必须分别达到国家教委颁布的《幼儿园管理条例》《托儿所、幼儿园建设设计规范》所规定的标准。第十条规定，申请办学校(园)的法人或公民个人，需在每年第三季度以前向校(园)址所在区、县教育局(教委)提交申请书和可行性报告。教育行政部门需在第二年的四月底前做出批准或不批准的答复。可行性报告应包括以下内容：4.自有校(园)舍，场地的产权证及平面图，各项设备的购置或租用计划。筹办期间需临时租用校(园)舍、场地的，应有一经批准办学即能具有法律效力的与房屋产权所有者签定的租用校(园)舍、场地的协议书，并附切实可行的筹建自有校(园)舍的计划与资金准备证明。而《设立民办学前教育机构（标准规模幼儿园）》第四条有关教学场所及设施的规定为：民办学前教育机构应当提供符合《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件、标准（试行）》标准的校舍和教育教学设施、设备。房屋产权清楚，租用期或使用期限不低于3年，适合办园，无安全隐患。不得使用居民住宅、地下室作为办园场所。在治安、消防、食品卫生等方面，须符合国家规定的标准。

从上述法律规范规定来看，许可开办幼儿园的园舍应当具备以下基本条件：房屋产权清楚，无安全隐患，符合法定标准，适合办园，有合法且期限适当的租用协议。结合上述法律规范，就联立公司与涉案办学许可是否具有“利害关系”分述如下：

一、关于“未明示当事人”与行政行为是否具有“利害关系”的判断问题

从形式上看，出租房屋的所有权人在承租人利用房屋申请行政许可（类似本案的办学许可）程序中，并非许可机关的直接相对人，也非设立许可的法律规范需要保护、考虑和听取意见的对象，房屋所有权人自身似乎无任何实体权益、程序权益甚至参与权益需要保护。但从实质上看，出租房屋的所有权人根据法律规范要求提供房屋所有权证、并作为房屋租赁协议的合同相对方，已经以提交房屋所有权证和签订租赁协议等法律文件的方式参与到行政许可程序。行政机关基于行政高效便利原则，不要求所有权人到申请现场、不要求其在相关申请表格上签署同意使用意见，系因通过房屋所有权证件和租赁协议已经能够判断所有权人同意合理使用房屋的意见。因此，房屋所有权人虽从形式上并非行政许可相对人，但实质上仍属“未明示当事人”，其与许可行为也应存在“利害关系”，也应具有行政复议申请人资格。

二、关于有“利害关系”的第三人是否必然具有申请行政复议、提起行政诉讼的权利问题

与行政行为有利害关系的第三人，具有申请复议的申请人资格或提起诉讼的原告资格；但并不意味着复议机关或者人民法院就必须受理其复议申请或起诉。原告（申请人）资格问题、诉权问题以及受理条件问题，既有联系也有区别。具有原告资格的当事人的起诉，还必须具有提起行政诉讼的必要性和实效性，具备诉的利益。具有原告资格的当事人，可能由于合同或者其先行行为，通过明示、默示或者其他方式处分、抛弃或者放弃了诉权，或者存在比提起本案诉讼更为简便直接的其他救济方式，人民法院因而无需认可其诉权并受理其起诉。通常情况下，之所以不宜承认房屋所有权人对涉出租房屋行政许可的复议申请权或者诉权，是因为所有权人已经通过民事租赁协议方式处分了其房屋的使用权能。如其不同意承租方使用租赁房屋的方式，可以解除协议或者提起民事诉讼，而无通过行政诉讼请求撤销行政许可的必要性。因为行政机关的许可行为一般并不会侵犯房屋所有权和使用权。一审判决认为“东城区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对联立公司的合法权益产生了相应影响，因此联立公司与涉案办学许可之间存在利害关系”，其行政复议申请就应当受理的论证，并不完全成立。但不认可房屋所有权人的诉权，必须建立在房屋安全性能已经确认且存在正常房屋租赁合同的前提之下，或者说许可办学的前提是：房屋已经竣工验收、无安全隐患、房屋产权清楚且有期限适当的租赁协议。而本案的特殊性在于，申请作为园舍的房屋未经竣工验收备案本不应投入使用，房屋安全性能是否符合办园条件尚需专业认定，申请许可时所依据的房屋所有权证显系伪造，联立公司在相关合同中有关房屋所有权证取得前开泰公司不得出租的约定未得到尊重。在此情况下，联立公司先行向东城区教委反映房屋实际情况并请求撤销许可未果后，申请行政复议请求撤销许可，复议机关应当认可其复议申请权。此种权利在相关民事诉讼均未能较好解决争议的背景下，更应予以强化。

三、关于许可可能出现的公法上不利后果是否影响复议申请人资格及复议申请权问题

参酌《北京市房屋租赁管理若干规定》有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定，联立公司作为涉案房屋实际所有权人，其名下未经竣工验收备案的房屋被用于开办幼儿园可能将直接面临处罚后果。这种不利的处罚后果使得认可联立公司对许可行为的复议申请权和诉权，更具合法性与正当性。具体到许可行为而言，联立公司的公法义务不仅由有关幼儿园设立许可领域法律规范设定，也由房屋租赁法律规范设定。东城区教委在审批设立许可时，除适用幼儿园设立方面法律规范外，还必须参酌房屋租赁法律规范。如果相关联的法律规范要求行政机关在做出决定时对某一要素予以考虑，行政机关若不予考虑，又会使第三人“具体且特别”地受到行政决定影响时，即可认为第三人属于规范保护范围。易言之，在行政许可涉及多个主体权益的情形下，许可机关应对许可可能涉及到的各方利益予以综合考虑，并避免因未予考虑而给第三方造成严重损害。因此，判断联立公司与涉案办学许可是否存在法律规范保护的权益，是否应当承认其申请人资格并认可其复议申请权，除应参酌有关幼儿园设立许可领域法律规范，还应参酌房屋租赁领域法律规范。所谓“适用一个法条，就是在运用整部法典”。《北京市房屋租赁管理若干规定》第二十四条规定，公安、工商行政管理、民防、卫生、文化、新闻出版、教育等行政部门在办理相关行政许可时依法应当审查活动场所的，应当审查租赁房屋的使用用途是否符合规划设计用途，是否符合法律、法规、规章有关活动场所的规定；不符合的，不予办理相关行政许可。此法律规范规定东城区教委在作出许可前，有义务审查租赁房屋的使用用途是否符合规划设计用途，是否符合法律、法规、规章有关活动场所的规定；不符合的，不予办理相关行政许可。第十六条规定：出租房屋的安全由房屋所有人负责。房屋承租人应当对其使用行为负责。房屋所有人将出租登记的房屋委托他人管理的，应当书面报告房屋所在地的基层管理服务站。第十七条规定，出租房屋的建筑结构和设备设施，应当符合建筑、消防、治安、卫生等方面的安全条件，不得危及人身安全。禁止将违法建筑和其他依法不得出租的房屋出租。第三十五条规定，对违反本规定的下列行为，由公安机关按照下列规定处罚：（二）违反本规定第十七条规定，出租的房屋存在治安、消防安全隐患的，责令改正，并可处1000元以上3万元以下罚款。第三十六条规定，对违反本规定的下列行为，由建设（房屋）行政部门按照下列规定处罚：（一）违反本规定第十七条规定，出租的房屋存在建筑安全隐患的，责令改正，并可处1000元以上3万元以下罚款。

此系列法律规范明确联立公司作为房屋实际所有权人对出租存在建筑安全隐患、未经竣工验收备案的房屋用于开办幼儿园将要承担不利后果。在相关法律规范已经明确禁止将存在建筑安全隐患的房屋出租使用，尤其是开办幼儿园使用，且在违法出租将使房屋所有权人受到公法上不利惩诫后果的情况下，不认可房屋所有权人的复议申请人资格，不认可其复议申请权，将难以及时、有效保障其合法权益。

总之，适用保护规范理论来判断行政复议法与行政诉讼法所规定的“利害关系”时，对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用，既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范；既要参酌法律规范的正面规定，也要参酌法律规范的负面规定；既要参酌保护当事人权益的法律规范，又要参酌制裁当事人行为的法律规范；既要看法律规范保障的权利（实体权利、程序权利、参与权利等），也要看违反法律规范要承担的法律责任；既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的“不利益”；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且其他渠道便捷渠道救济的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。

综上，联立公司作为出租房屋的实际所有权人，并不当然具有请求复议机关或者人民法院受理其撤销行政许可的权利。但本案特殊之处在于，涉案房屋明显未经竣工验收备案并不得投入使用、行政许可申请人持明显伪造的联立公司房屋所有权证申请许可、而开办幼儿园安全条件未经有权机关认定、涉案房屋安全性存有疑问且相关民事诉讼均未能解决纠纷的情况下，认可联立公司有权申请行政复议，具有合法性与正当性。联立公司担心其所有的涉案房屋用于幼儿园园舍不符合国家卫生标准、安全标准，可能妨害幼儿身体健康或者威胁幼儿生命安全，其将承担《北京市房屋租赁管理若干规定》等法律规范所规定的不利后果，在请求东城区教委解决未果后，向东城区政府申请行政复议，具备行政复议申请人资格、具有行政复议申请权。一、二审判决要求东城区政府对联立公司的行政复议申请重新作出处理，符合法律规定。

综上，再审申请人东城区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人北京市东城区人民政府的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　李智明

审判员　　阎　巍

二〇一九年十月十二日

法官助理李秀丽

书记员耿丹阳