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导读 1. 《指引》实操研究分析 绩效评价是考察PPP项目建设管得“严不严”，建成用着“顺不顺”，结账掂量“值不值”的重要抓手，近年来财政部先后印发《指引（征求意见稿）》、《项目支出绩效评价管理办法》等多个预算评价规范性文件，但在PPP层面一直缺少顶层设计，导致各地在绩效评价实操层面处于“政策空窗”，此次《指引》的出台使政策的靴子终于落地。 （一）规范按效付费机制设计 财办金〔2017〕92号文提出项目建设成本至少30%需与绩效考核挂钩，财金〔2019〕10号文提出要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。《指引》正式明确了项目年度支出责任应与运营绩效评价完全挂钩。一是政府付费与可行性缺口补助类项目，要求项目年度运营补贴支出（建设与运营成本）与当年项目绩效评价结果完全挂钩，达到80分以上（百分制）即可全额付费；二是使用者付费类项目也需进行绩效评价工作，并通过设置项目收益违约金、项目展期限制或影响调价机制等方式进行考核。 （二）建立绩效评价管理体系 与去年发布的《指引（征求意见稿）》相比，正式稿最大的亮点在于构建了一套完整的评价管理体系。一个规范的PPP项目应包含绩效目标和指标、绩效监控、绩效评价及结果应用三大管理活动。一是绩效目标与指标。作为衡量项目全生命周期/年度产出和效果的工具，需在项目准备阶段完成并写进项目实施方案；二是绩效监控。原则上每运营年度至少开展一次。绩效监控的结果可以作为最终绩效评价的直接得分依据;三是绩效评价及结果应用。项目年度运行绩效评价报告是政府付费的主要依据，原则上项目竣工验收开展一次建设期绩效评价，项目运营期每年开展一次运营绩效评价，每3-5年开展一次项目中期评估，项目移交完成后开展一次后评价。 （三）明确相关部门责任分工 《指引》分阶段规定了财政部门、行业主管部门、实施机构、项目公司等多个参与方职责划分。财政部门负责建立健全PPP项目绩效管理工作制度和共性指标框架，同时应做好项目绩效目标与指标体系、年度支出预算和绩效评价报告的审查工作；行业主管部门负责建立健全本行业核心绩效指标体系和绩效标准，同时做好实施机构的合同履约及预算执行情况考核；实施机构负责编制绩效目标与指标体系、项目年度预算及落实整改、监督问责等相关事项；社会资本（项目公司）负责开展项目日常绩效监控，同时配合做好项目绩效评价、中期评估和后评价等工作。 2. 青岛市绩效评价现状及问题 （一）当前绩效评价工作情况 截至2020年3月，全市管理库PPP项目74个，投资额2312亿元，其中落地（即实施机构与社会资本正式签约）项目57个，投资额1728亿元。据不完全统计，全市落地项目中有超过20个项目运营超过1年，除大量传统基础设施项目外，也不乏地铁13号线一期、教育管理公共服务平台类的新基建项目，未来1到2年内，还会有大批项目陆续进入运营期，届时全市PPP项目年度运营补贴支出责任将接近200亿元。从目前信息公开情况看，严格履行绩效管理、出具绩效评价报告的项目仅有3个，大量项目未进行填报或更新，PPP项目绩效评价工作与实际运营支出不匹配。 （二）绩效评价面临主要问题 一是缺乏有效的入库后监管手段。当前全市入库项目监管主要依靠财政部PPP综合信息平台，平台自2015年底上线以来，先后进行了2次大规模改版升级，目前在项目信息收集、公开、支出责任监测等方面已趋于成熟，但在平台管理尤其是项目入库后监管方面存在一定缺陷，特别是项目入库后信息更新缺少抓手，出现一大批入库后就完事，半年至一年都未曾更新的“僵尸”项目，信息准确性和时效性的缺失导致有关部门难以掌握财政资金的使用流向及成效，存在一定的风险隐患。 二是各部门间缺乏协同配合。由于前期缺乏上位文件指导，各预算部门间分工不明确，各自为政，未能树立财政资金长效管理的理念，致使PPP模式沦为单纯的融资工具，项目支出责任被当作传统政府投资项目或政府购买服务处理。这在一定程度上催生了项目单位“钻空子”现象的发生，部分项目仅使用一张专家打分表作为绩效评价依据，更有甚者未经任何评价直接申请项目补贴预算，进而导致绩效评价流于形式，不利于项目运行水平和资金使用效率的提升。 3. 下一步PPP绩效评价工作建议 （一）狠抓信息更新、加强入库后监管 一是针对目前入库项目信息更新不及时的问题，在中央明确按效付费机制，以绩效评价报告作为年度付费依据的基础上，要求项目必须同步更新上传绩效运行及评价情况，作为预算资金拨付的重要依据。二是适时开展重大项目调研，全面厘清项目进展情况，定期出具全市PPP项目运行情况报告，确保项目各项手续文件与实施进度相匹配，协调解决项目运作过程中的重大问题，保障项目运行质量。 （二）提高实操能力、明确职责分工 一是加强《指引》的宣传培训，举办全市范围内PPP绩效管理培训工作，向各级财政部门、发改部门、行业主管部门等相关单位宣讲项目绩效评价的重要性，增进共识，规范PPP项目绩效管理实操层面各项推进流程，促使管理部门按照统一的政策部署和制度设计开展工作。二是明确项目绩效评价流程中各参与主体责任分工，将绩效评价涉及的各项编报与审批环节分解到各职能单位中，充分借助第三方机构的专业力量，提高全市PPP项目绩效评价工作效率。 （三）依托数字政府建设，推动PPP数字化管理 依托大数据、人工智能等手段，利用数据的再处理及可视化技术，搭建青岛市PPP项目运行分析及多场景应用平台，助力青岛市数字政府和社会治理现代化建设。一是针对入库项目进行横向及纵向运行状况比对，定期监测项目运行状况，对项目运作过程中出现的各类风险进行预警或处理。二是将全市经济发展、公共服务、产业布局等数据与PPP发展规划有机结合，分析全市公共服务设施短板，平衡财政支出压力，从时间和空间角度科学规划全市项目下步发展战略。 作者：青岛市工程咨询院发展研究中心 |
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