|
官僚制度的第一要素，是机构。 机构分为中央和地方。 中央的是政府机构，地方的是政权机构。 具有政治意义的“中央”一词，最早见于《韩非子》，原文为“事在四方，要在中央”。这说明战国末年集权制已成定局，中央与地方的关系也提到了议事日程。[9] 但，中央的真正建立却要到秦汉。 秦汉帝国的中央，结构和层次非常清楚。机构，是皇宫、相府、卿寺；首长，则是皇帝、三公、九卿。皇帝在汉代也被叫做县官，宋代则叫官家。这就是说，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。 帝国的政治，岂非官治天下？ 中央首长的分工也很明确。皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，九卿是政府部长。宰相三公，丞相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察，三权分列。至于九卿和九寺，则官职与官署同名，其职责是： 太常，负责宗庙礼仪和皇家祭祀； 光禄勋，负责宫殿大门和宫中宿卫； 卫尉，负责宫城屯兵； 太仆，负责皇宫车马和皇帝出行； 廷尉，负责刑律； 大鸿胪，负责蛮邦事务； 宗正，负责皇亲国戚； 大司农，负责国家经济； 少府，负责工商税务（用作皇帝私房钱），以及皇帝的饮食起居、医疗保健、文化娱乐； 中尉，负责京城保卫。 显然，这里面只有大司农（财政部部长）、大鸿胪（外交部部长）、廷尉（公安部部长）和中尉（首都卫戍司令），可以算是中央政府官员。其余，则都是皇帝的家臣：光禄勋是门房和侍卫队长，卫尉是近卫军司令，太仆是马车夫，太常、宗正和少府则是皇帝的大管家。 这实在不太像政府。 然而皇帝的家臣，却又同时管国务。比如担任顾问的博士，便隶属于太常；负责议论的大夫，便隶属于郎中令；作为秘书的尚书，则隶属于少府。 家国一体，公私不分，皇家事务和国家政务混为一谈，这些都是典型的封建特色──家天下。 其实就连宰相，也一样。邦国时代，天子、诸侯、大夫的家臣，在内打理家务叫宰，出门担任副官叫相。宰相这个词，也是封建残余。[10] 封建残余的彻底铲除，要到隋唐。那时，三省六部制取代了三公九卿制，帝国中央才像模像样地有了政府。秦汉两代的组织变革，则主要不在中央，而在地方。 秦和西汉的地方政权都是两级：郡和县。县属郡，郡属中央。中央是最高权力机关，郡县是下属机构，其长官则由中央任命，所以叫“中央集权的郡县制”。 郡县制的根基在县。 汉代县的长官不叫县官（县官是皇帝），叫县令或县长（大县叫令，小县叫长）。县令或县长的佐属，是县丞和县尉。县丞管文书、谷仓和监狱，相当于副县长（丞即副职）。县尉管治安，捕盗贼，相当于公安局局长。 但，县令和县长是官，县丞和县尉是吏，他们的品秩（读如志，俸禄）也不一样：县令六百石到千石（读如但），县长三百石到五百石。县丞和县尉二百石到四百石，叫长吏（长读如掌）。级别更低的叫少吏（少读如绍），秩百石。 县的上级则是郡。 秦和汉初，郡的主官有三个：郡守（汉景帝时改名为太守）、郡尉（汉景帝时改名为都尉）、郡监（汉武帝时被取消）。郡守管行政，郡尉管军事，郡监管监察，正好对应着中央政府的丞相、太尉、御史大夫。 ◎ 西汉中央主要职官职掌秩禄简表 部门 沿秦 汉改置 职掌 秩禄 备注 三太 太师 辅佐皇帝 金印紫绶 位在三公之上，不常置。 太傅 同上 同上 同上 太保 同上 同上 同上 三公 丞相（相国） 大司徒 总理庶政，辅 佐皇帝 金印紫绶 万石 汉高祖时置一丞相，高祖十一年更名为“相国”，哀帝时改称“大司徒”。 太尉 大司马 掌全国军政 金印紫绶 万石 武帝建元二年，省去太尉，后又置大司马，冠以将军之号。 御史大夫 大司空 掌论议及纠察 诸事 银印青绶万石 （上卿） 成帝时改称“大司空”，哀帝时又复置，后又改称“大司空”。 九卿 奉常 太常 掌祭祀礼仪 银印青绶 中二千石 秦之“奉常”，景帝时改称“太常”。 郎中令 光禄勋 掌宫殿掖门 同上 秦之“郎中令”，武帝时改称“光禄勋”。 卫尉 中大夫令 掌宫门卫屯兵 同上 景帝时改称“中大夫令”，后复之。 太仆 太仆 掌舆马 同上 廷尉 大理 掌刑狱 同上 景帝时改称“大理”。 典客 大行令 大鸿胪 掌宾客朝觐及边地各民族之事务 同上 景帝时改称“大行令”， 武帝时改称“大鸿胪”。 宗正 宗伯 掌亲属诸事务 同上 平帝时改称“宗伯”。 治栗内史 大农令 大司农 掌谷货 同上 景帝时改称“大农令”， 武帝时改称“大司农”。 少府 掌山泽租税 同上 成帝时置尚书五人，东汉发展为尚书台。 列卿 中尉 执金吾 掌徼循京师 银印青绶 中二千石 武帝时改称“执金吾”。 典属国 掌蛮夷降者 二千石 成帝时并入大鸿胪。 将作少匠 将作大匠 掌治宫室 二千石 景帝时更名“将作大匠”。 宫官 詹事 掌皇后太子家事 二千石 成帝鸿嘉三年省詹事官，并属大长秋。 长信詹事长信少府长乐少府 掌皇帝后宫诸事 二千石 长信詹事，景帝中六年更名“长信少府”，平帝元始四年更名“长乐少府”。 将行 大长秋 皇后卿 二千石 景帝中六年更名“大长秋”，或用中人，或用士人。 太子太傅 太子少傅 掌教太子 二千石 属官有太子门大夫、庶子、先马、舍人。 军官 大将军 武帝初为卫青而设。有时位在公之上。 骠骑将军 掌兵及征伐之事 不常设 车骑将军 同上 同上 卫将军 同上 同上 前后左右军 同上 同上 列将军 同上 同上 本表据陈茂同《中国历代职官沿革史》。 官名如此，官署亦然。汉代郡的官署称府（郡府），也称朝（郡朝）。县的官署则称廷（县廷），也称寺（县寺）。郡曰朝，县曰廷，合起来就是朝廷。郡曰府，县曰寺，岂非对应着中央的相府和卿寺？ 也许，这正好说明郡县是中央的分支，也说明秦汉两代重视地方。汉宣帝就说，要保证地方上“政平讼理”，只能靠好的郡守。实际上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是银印青绶，跟九卿和御史大夫一样。[11] 因此，郡尉升为郡守，郡守转为九卿，都不困难。直接升为御史大夫的也有，比如上党郡守任敖，淮阳郡守申屠嘉（申屠嘉后来还做了丞相）。同样，九卿转任郡守也不算降职，中央与地方的关系并不隔膜。 更重要的是，中央、郡、县，只有三级。层级少，管理就方便。下情不难上达，政令亦很通畅，可谓效率高而成本低。如果将郡数控制在八十以内，每郡下辖十到二十个县，对于中央集权的大国应该说是最合理的安排。 然而东汉以后，中央与地方的关系不再简捷，层级也越来越多。东汉，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、抚。 当然，明清的总督和巡抚，从理论上讲都是中央派驻地方之专员，也都兼有中央政府的官职和官衔，严格地说不算地方官。布政使和按察使，才是省长。唐的道，宋的路，元代的行省，刚开始也不是行政区。但，县的上级机关和上级领导越来越多，却是不争的事实。 这就与汉武帝有关。因为最早成为郡县之上行政区域的州，便正是汉武帝的发明。 那就从州说起。 [9]见《韩非子·扬权》。 [10]请参看《汉书·百官公卿表》、钱穆《中国历代政治得失》。 [11]见《汉书·循吏传》。 |
|
|
