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摘 要：新中国70年农村基层干部选任可划分为国家直接干预、社会自发主导、国家社会协作三个阶段，经历了由单轨选任到双轨选任、由重选任结果到既重选任结果又重选任程序、由重政治素质到重综合素质的变迁历程。农村基层干部选任变迁主要成就表现为：建设了高素质领导干部队伍，夯实了中国共产党群众基础，巩固了中华人民共和国政权。国家社会关系理论为诠释农村基层干部选任变迁的发生机理提供了支撑，强国家小社会关系形态下注重公权力对乡村社会的直接干预，弱国家大社会关系形态下注重发挥乡村社会能动性，强国家大社会关系形态下注重国家社会协作共治。乡村振兴中农村基层干部队伍建设应推广驻村第一书记制度，加强基层党组织的建设，构建乡村贤能吸纳平台，制定人才返乡激励制度，完善基层干部培训机制。 本文以农村基层干部为研究对象，以农村基层干部选任为议题，归纳总结新中国70年农村基层干部选任变迁的历程及主要成就，从国家社会关系视角剖析农村基层干部选任变迁的发生机理，继而结合当下农村基层干部选任所处阶段特点，对乡村振兴中农村基层干部队伍建设作出展望，以期厘清新中国70年农村基层干部选任变迁规律，为制定乡村振兴人才战略提供镜鉴。农村基层干部主要指在乡村公共事务重大决策中拥有直接决策权的人士及其支持基础和后备力量，他们既可能来源于国家体制内部，即政社一体情形下乡镇政府工作人员直接管理乡村公共事务时期，乡镇政府工作人员则是农村基层干部，也可能来源于国家体制外部，即乡政村治情形下以村民委员会为代表的群众性自治组织自我管理乡村公共事务时期，村民委员会成员则是农村基层干部，因此，农村基层干部在特定时期所指人群并不相同，判断标准为是否作为重要决策者直接参与乡村公共事务，分析单元为行政村。 一、新中国70年农村基层干部选任变迁的历程新中国70年农村基层干部选任可划分为国家直接干预、社会自发主导、国家社会协作三个阶段，经历了由单轨选任到双轨选任、由重选任结果到既重选任结果又重选任程序、由重政治素质到重综合素质的变迁历程。 （一）国家直接干预的农村基层干部选任国家直接干预的农村基层干部选任是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度基础上逐步建立和发展起来的。在中华人民共和国成立初期及人民公社制度实施期间，国家利用“政社一体”方式对乡村实行全面干预和控制，乡村事务的决策权牢牢地掌握在基层党委和政府手中。基层党委和政府严格按照上级指示开展工作，故而上级党委和政府掌控着农村基层干部任命权，农村基层干部选任主要流程为举荐、审核、考察、任命，全方位地对农村基层干部候选人进行考核，且将政治素质作为选任农村基层干部的核心指标，以致绝大多数农村基层干部均来自于中国共产党和其他民主党派。将民主党派人士吸纳为农村基层干部的主要目的是巩固党领导下的统一战线，继而维护政权稳定性。此时农村基层干部选任从途径上看为单轨选任，仅是上级党委和政府掌握农村基层干部任命权，且注重农村基层干部候选人身份问题，但在选任程序方面稍有欠缺，存在以上级领导个人单独决定农村基层干部现象情形，即上级领导可以根据工作需要直接指派人员到基层工作。 （二）社会自发主导的农村基层干部选任社会自发主导的农村基层干部选任得益于乡政村治体制确立。乡政村治体制确立后，人民公社制度废止，乡政村治背景下乡村社会拥有高度自治权，村民以行政村为单位实行自我管理、自我教育、自我服务。乡村公共事务更多由村民选举的村民委员会、村民代表大会及村民大会几种方式决定，村民委员会日常职责为办理本居住地区的公共事务和公益事业。此时农村基层干部选任主要采用选举方式，《村民委员会组织法》中对此作出了明确规定，即村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，且候选人获得参加投票的村民过半数选票，方得当选。这说明村民想要成为村民委员会成员，必须经过村民会议选举流程并在选举过程中获得胜出。此时农村基层干部选任从途径上看为单轨选任，村民选票决定着村民委员会成员最终名单，但法律对选举过程作出了详细规定，且由村民自身选举出来的村民委员会成员并非完全考量政治素质，更多是综合素质的考量，村民委员会成员不必全部为中国共产党党员，社会威望较高、信誉较好的人士均可成为村民委员会成员。 （三）国家社会协作的农村基层干部选任国家社会协作的农村基层干部选任主要得益于治理理论的发展与扩散，治理理论意识到个体局限性，强调多元主体合作共治。国家社会协作的农村基层干部选任正是治理理论在中国基层社会的有效实践，存有自上而下和自下而上两种方向，自上而下是国家力量主导的农村基层干部选任，自下而上是乡村社会自发的农村基层干部选任，国家力量嵌入农村基层干部选任主要方式为依托选任大学生到村任职及抽调驻村第一书记强化基层党组织建设，社会主导的农村基层干部选任以延续村民自治制度为保障。在国家社会协作下，乡村公共事务决策权不再完全依托于村民自治，是国家和村民共同作用的结果。选任大学生到村任职主要采用考试和面试两种方式决定，抽调驻村第一书记强化基层党组织建设主要采用自我报名和单位推荐方式决定。此时农村基层干部选任从途径上看为双轨选任，法律和制度对于农村基层干部选任方式和程序均作出明确规定，只有程序正义，选任结果才具正当性，此外，国家嵌入和社会自治层面对政治素质要求呈现不同景象，国家嵌入层面通常要求中国共产党党员身份，而社会自治层面则不作硬性要求。 二、新中国70年农村基层干部选任变迁的主要成就农村基层干部选任变迁的主要成就为建设了高素质领导干部队伍，夯实了中国共产党群众基础，巩固了中华人民共和国政权。 （一）建设了高素质领导干部队伍虽然农村基层干部选任方式跟随历史变迁发生了转变，但农村基层干部选任都促成了高素质领导干部队伍建设，国家直接干预期采用推荐、审核等方式选任基层干部作为领导岗位管理乡村公共事务，对农村基层干部个人素质、名声及家庭环境等作出全方位考察，以确保基层干部质量；社会自发主导期采用个体报名、村民会议选举等方式选任基层干部作为村民委员会成员管理乡村公共事务，候选人获得参加投票的村民的过半数选票，方得当选，以获得参加投票村民过半数的选票方式确保基层干部质量，有效地践行了少数服从多数原则，正常情况下，获得参加投票村民过半数选票意味着该名成员获得了大多数群众认可；国家社会协作期以村民会议自主选任为基础产生村民委员会，再以国家强化基层党组织建设、选派大学生和驻村第一书记方式实现外部力量嵌入，与村民委员会共同处理乡村公共事务，国家对基层党组织吸纳党员、选派大学生和驻村第一书记到村任职均提出了高标准，需要经过竞争性考试或者层层审核才能代表国家。 （二）夯实了中国共产党群众基础农村基层干部选任是不断夯实中国共产党群众基础的过程，因为农村基层干部选任方式经历了由单轨选任向双轨选任转换的变迁历程，即使当下乡村能人无法通过村民选举方式成为村民委员会成员管理乡村公共事务，也可通过加入中国共产党方式实现政治诉求，获得一定的乡村治理话语权，以中国共产党党员身份对乡村事务提出政策建议，农村基层干部选任可以将更多草根性的能人吸纳成为中国共产党党员，通过政党下乡方式使这些乡村能人拥有政治身份，从而成为农村基层干部，这便是学界称谓的“政治吸纳”现象，且研究表明政治吸纳是中国共产党对待新兴的经济能人政治参与和政治诉求的主要措施。[1]通过将乡村能人吸纳为中国共产党党员，不仅有利于保持中国共产党的先进性，是一个永葆活力的政党，而且有利于使中国共产党深扎于群众内部，密切联系群众，继而产生示范效应，究其原因，吸纳入中国共产党的人员长期生活在群众周边，个人言行受到群众监督，且他们多为某个方面较为优秀人士，具有一定的群众基础。 （三）巩固了国家政权国家政权的稳定与否主要看基层，如若基层社会得以有序运转与良性运行，整个政权则较为稳定，如若基层社会出现动乱，牵一发而动全身，极易动摇国家政权基石，使国家政权风雨飘摇。新中国70年来，国内环境总体上处于平稳状态，虽然出现了“文化大革命”的曲折和失误，但中国共产党审时度势，纠正了失误和错误，以改革开放新姿态面向世界，现今在国际社会扮演举足轻重地位，与国家农村基层干部选任变迁存在紧密联系。正是新中国70年国家根据中国现实国情的变化确立了不同乡村治理体制，继而选择与乡村治理体制相适宜的农村基层干部选任方式，充分吸纳农村基层干部为国家政权建设所用，推动基层社会在国家全方位控制、社会主导自治和国家控制及社会自治相结合阶段有序运作与良性运行，才保证了基层社会的安定，尤其是中华人民共和国成立初期，面对内忧外患的紧张局势，农村基层干部在维护国家政权建设上发挥了重要作用，领导土地改革，使农民拥有土地，解决农民温饱问题，从而树立了良好的国家形象。 三、新中国70年农村基层干部选任变迁的发生机理农村基层干部选任变迁与国家社会关系形态变化密切相关，强国家小社会关系形态下注重公权力对乡村社会的直接干预，弱国家大社会关系形态下注重发挥乡村社会能动性，强国家大社会关系形态下注重国家社会协作共治。 （一）强国家小社会关系形态下注重公权力对乡村社会的直接干预“强国家-小社会”关系形态下，国家对社会进行全面控制，社会成为国家的附庸，国家权力强势，但社会力量乏弱。[2]1949年中华人民共和国成立，标志着中国共产党已经转变成为在全国执政并长期执政的党。新中国建立初期，面对内忧外患的复杂局势，国家建设百废待兴，政权建设成为亟待回应的重大命题。中央政权随即对农村社会展开了新一轮的政治整合。有学者用“政权下乡”生动形象地诠释了国家政权建设在农村的深化、拓展。[3]广大农村地区普遍建立起了完整的区、乡（行政村）人民政府，实现了国家正式权力在农村社会的全覆盖，乡村事务完全掌握在乡（行政村）人民政府手中，改变了以往“皇权不下县，县下惟宗族”的历史传统，乡村士绅地位受到严重打击，社会威望普遍下滑，尤其是人民公社制度的建立，实现了对农村纵向到底、横向到边的覆盖网络，完成了对农村各个社会群体的吸纳和整合[4]，可以说公社体制下国家对于乡土社会的整合能力达到了前所未有的程度。[5]中国共产党完全控制了基层社会，对基层社会的政治、经济、文化、社会活动展开全方位干预。在“强国家-小社会”关系形态下，注重公权力对乡村社会的直接干预，农村基层干部选任与其他诸多公共事务处境相同，完全由国家掌控，政府通过不同方式选任农村基层干部，使之成为国家公仆，以国家机关工作人员身份管理基层事务，直接干预基层事务，社会力量自身乏弱及体制性障碍使得以社会力量为主体处理基层事务不具有可行性。 （二）弱国家大社会关系形态下注重发挥乡村社会能动性“弱国家-大社会”关系形态下，国家放松了对社会的严格控制，给予社会足够的自由空间，社会力量蓬勃发展，成为社会治理的重要主体，形成了“国退社进”局面。弱国家大社会关系形态发端于改革开放之后，1982年中国宪法确立了乡政村治制度，认定村民委员会是基层群众性自治组织，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议，这意味着在中国实施了二十多年的人民公社制度落下历史帷幕，1987年《村民委员会组织法（试行）》从国家层面以制度形式对乡政村治的细节作出安排，标志着乡政村治实践在中国全面铺展开来，乡政村治主要是指乡村公共事务以各行政村为单位由村民推选产生的村民委员会及村民代表会议、村民会议自主决定，而村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这次“乡政”重建以“政社分开”为主旨,无疑是符合中国农村基层治理转型的要求[6]。乡政村治体制是弱国家-大社会关系理念作用的结果，国家还权于乡村社会，注重发挥乡村社会能动性，退出对乡村社会的全面控制和干预，改变了人民公社时期农村社会几乎就是一个军事化社会的状态[7]，在乡政村治体制下，村民委员会实际上成为了乡村公共事务的直接决策者，乡镇政府间接干预乡村公共事务，农村基层干部基本以选举方式被吸纳入村民委员会。 （三）强国家大社会关系形态下注重国家社会协作共治“强国家-大社会”关系形态下，国家和社会的发展较为成熟，各司其职，两者相辅相成，共同促进社会良性运行与协调发展，形成协作共治局面。究其原因，从实体意义上讲，社会和国家是合二为一的，市民社会的私人生活在国家中进行，国家的一切政治活动也都在市民社会中进行[8]，实现着嵌入与反嵌入。强国家-大社会关系理念作用于乡村社会可以从大学生到村任职制度讲起，国家对大学生到村任职作出回应始于2005年，当年7月中央办公厅、国务院印发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，2009年以中组部牵头的多部门联合下发《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，标志着大学生到村任职制度进入战略提升阶段，此制度沿用至今。近年来，政党下乡成为国家嵌入乡村社会的另外一种方式，政党下乡主要承担组织和动员功能，可以吸纳大量草根性能人来完成社会整合、政治整合[9]，政党下乡的主要媒介为派遣驻村第一书记强化基层党组织建设。正是由于受到强国家大社会关系理念的影响，国家和社会在公共事务治理中均存有优劣之处，故而国家才在实施乡政村治基础上，通过选聘大学生到村任职、从国家机关事业单位抽调驻村第一书记加强基层党组织建设等方式实现国家与社会协作共治，以乡政村治体制保障村民管理自身事务的主体性地位，以国家嵌入方式弥补乡政村治体制的不足，将农村基层干部选任方式由单轨转为双轨，实现“两条腿”走路。 四、新中国70年农村基层干部选任变迁对乡村振兴的启示实现乡村振兴，人才是关键，应先行，乡村振兴需要汇聚各类人才，充分发挥人才聪明才智，通过智慧下乡方式助推乡村振兴迈入新进程。作为政治能人的农村基层干部，显然是各类人才的有机组成部分，而且此群体拥有一定特殊性，具有领导力、组织力，直接决定着乡村振兴的方向、进度与成败。通过对新中国70年农村基层干部选任变迁的梳理，我们发现当前农村基层干部选任处于国家社会协作期，单独依靠国家或者单独依靠社会均存在不足之处，可以说在农村基层干部选任上实现国家和社会协作共治乃大势所趋，也是创新社会治理方式的必然要求。因此，未来在农村基层干部选任上应以国家社会协作理念为指导，采取推广驻村第一书记制度、加强基层党组织的建设、构建乡村贤能吸纳平台和制定人才返乡激励制度等举措吸引更多优秀人士加入到农村基层干部队伍中，在做好农村基层干部选任工作基础上，进一步完善基层干部培训机制，提升农村基层干部综合素质，努力打造一支对党忠诚、服务于民、心系群众、结构合理的农村基层干部队伍。 （一）推广驻村第一书记制度驻村第一书记制度是指选派机关事业单位优秀干部到村任第一书记帮党建、帮发展、帮民生、帮稳定，以期解决基层党组织软弱涣散和村庄领导力资源不足等问题[10]。由于驻村第一书记工作关系隶属于国家机关事业单位，并非来自基层社会推选，因而可以说驻村第一书记制度是国家力量嵌入基层治理的重要方式。推广驻村第一书记制度，确保每个行政村均配置驻村第一书记，是乡村振兴人才战略中嵌入国家力量的实现路径，在此制度设计下，驻村第一书记不仅可以督促基层将自上而下的政策落实到位，实现国家对基层社会的控制，纠正基层社会的不良风气，而且可以及时向上级党委汇报基层工作难点、痛点，使上级党委对基层社会存有正确认识，提升决策精准性，成为联结上层与基层的纽带。推广驻村第一书记制度是从国家层面对乡村振兴人才战略作出安排，故而需要党中央从顶层设计上对此制度的推广作出回应，要求各地方将驻村第一书记制度扩散到所有行政村，即给每个行政村均配置一名优秀的驻村第一书记，实现国家和社会的协作共治。此外，在推广驻村第一书记制度的同时，还应完善驻村第一书记工作制度、激励制度，充分调动驻村第一书记工作积极性，使之更好地服务于乡村发展，助推乡村振兴。 （二）加强基层党组织的建设加强基层党组织的建设是广泛吸纳农村基层干部的可行方式，因为国家法律对村民委员会人员构成作出了明确规定，以致村民委员会吸纳农村基层干部数量有限，不可能将所有农村基层干部均吸纳其中，而基层党组织则不存在吸纳人员数量限制问题，依照《中国共产党章程》规定，“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子，承认党的纲领和章程，愿意参加党的一个组织并在其中积极工作、执行党的决议和按期交纳党费的，可以申请加入中国共产党”，因而，可以将愿意服务于乡村发展的优秀基层干部发展为中国共产党党员，以参与基层党组织活动方式发表有利于乡村发展的个人意见和观点，充分发挥党内协商民主的优良传统，此举要求将发展党员权力赋予农村基层党组织，而非乡镇党委掌控发展党员权力。而广泛吸纳农村基层干部也是加强基层党组织建设的重要途径，农村基层干部拥有较高的政治觉悟和社会权威，将此部分人吸纳进基层党组织，有助于提升基层党组织的组织力，而提升组织力是加强农村基层党建的“举纲执本”[11]，农村基层干部可以利用个人权威，动用社会资源在基层社会中积极宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展。 （三）构建乡村贤能吸纳平台人才在乡村振兴中发挥作用需要依赖组织和岗位作为条件，只有在一定组织内，人的才能和潜力才能得到最优发挥，这不仅是服务于组织的需要，更是服务于社会的需要。构建乡村贤能吸纳平台应以乡村社会的正式组织村民委员会和基层党组织为基础，大力发展农村经济组织和社会组织，针对不同乡村实际情况，建立农民协会、农业合作社、道德裁判委员会、乡贤理事会等组织，吸纳乡村贤能人士成为这些组织的领导者，处理组织内部日常事务，化解社会矛盾纠纷，保护村民合法权益，以组织和岗位为媒介强化乡村贤能人士的责任，有必要说明乡村社会组织应坚持党的领导优先，基层党组织对各类组织具有领导作用。构建乡村贤能吸纳平台需要自上而下和自下而上两条腿走路，尤其是构建经济组织，须以产业发展为前提，这便对政府支持与指导提出了要求，完全依靠村民自下而上地发展产业在全国范围内不具有现实可行性，需要政府牵头因地制宜地制定激励政策，为商人投资创造良好条件，这可与农村土地承包经营权流转相结合，以土地流转方式实现规模效应；激发村民内生动力，自下而上地构建乡村社会组织要提升村民对构建社会组织的认识，以组织形式开展工作更利于保障村民合法权益，解决行政村公共事务。 （四）制定人才返乡激励制度人才返乡可增添农村基层干部选任的竞争性，使更有能力人士在各种选任机制中脱颖而出，提升农村基层干部的综合素质。但囿于中国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾，城乡发展、地区发展不均衡成为重要问题，以致乡村“空心化”现象非常突出，这里的“空心化”不但是人口学意义上的“空心化”，更是人才流失的“空心化”，即人才不愿意返乡创业生活，更多希望到城市及沿海发达地区工作生活。针对此问题，国家制定了大学生村官制度，以大学生做村官方式吸引人才到村服务，但大学生村官制度的实效却不尽如人意，调查显示，大学生村官的择业动机趋于多元化，愿意扎根基层为村民服务的人少[12]，更多将之作为一个职业跳板，在基层工作一段时间则考取公务员或者离任谋取其他职务，离任的重要原因之一则有大学生村官待遇低，难以满足大学生村官日常生活需要，且如若考不上公务员，则缺失制度保障。因而，国家有必要制定人才返乡激励制度，在大学生村官制度基础上，进一步完善激励措施，提升激励标准，激发大学生村官返乡置业积极性，此外，还应针对其他返乡置业人才出台激励措施，从资金、土地等方面解决人才返乡置业中的条件屏障。 （五）完善基层干部培训制度培训是提升人才素质的重要方式，可以将先进的管理理念、方式及方法等传递给农村基层干部，重构农村基层干部知识体系，实现管理理论与实践活动有机结合。完善基层干部培训制度的前提是构建学习型组织，将学习型组织理念深入到农村基层组织建设，因为学习型组织能够促进其所有成员不断学习进而保证持续有效的组织变革，适应组织的战略目标[13]，在学习型组织建设中，组织成员会对学习形成正确认知，继而投入到现实活动，不抵制任何学习形式的活动，其中则包含有培训，提升组织成员参与培训的积极性。基层干部培训对象不应仅局限于基层党组织和村民委员会成员，应将所有社会组织的领导纳入其中，只要这些组织领导愿意参与，均应将培训信息逐一告知，并提供参与培训的机会；培训内容除学习有关党和政府的理论知识，增强领导干部的政治觉悟之外，还应包括与管理相关的实践知识，立足于基层管理实践活动，讲述鲜活的实践案例；基层干部培训教师选任可以从基层政府领导、高校教师及先进行政村党支部书记等群体中选择，基层政府领导与先进行政村党支部书记对基层治理和国家政策法律较为了解，可从实践领域给予农村基层干部帮助，高校教师的理论知识更为扎实，便于从理论上展开培训。 中国发展不平衡、不充分的问题在乡村最为突出。[14]乡村振兴战略是解决乡村发展不平衡、不充分的重要路径，是新时代中国特色社会主义现代化的重要内容。[15]乡村振兴是否可以顺利实现受到诸多因素影响，精准选任农村基层干部则是一个重要的影响因素。从中华人民共和国成立70周年来的农村基层干部选任历程看，当下农村基层干部选任进入国家社会协作期，强调多元化选任和竞争性选任，注重选任程序和选任结果的公正性及选任人员的综合素质高低，这些特征为制定乡村振兴人才战略提供了参考，乡村振兴中应采取推广驻村第一书记制度，加强基层党组织的建设，构建乡村贤能吸纳平台，制定人才返乡激励制度和完善基层干部培训机制等措施强化农村基层干部人才队伍建设，唯有在人才工作上有所作为，才能使更多优秀人士服务于乡村建设。 作者：何阳 汤志伟 电子科技大学公共管理学院 |
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