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引言 在2010年9月出版的美国《外交政策》杂志中，开篇文章这样写道： 统治21世纪的不会是美国、中国、巴西或印度，而是城市。在这个越来越难管理的时代，城市将取代国家，成为未来世界秩序建设的治理之岛。未来的世界不是一个地球村，以后也不会成为地球村，而是一个由不同城市组成的网络。19世纪的均势（balance-of-power）政治和20世纪的大国集团对理解新世界都没有帮助。相反，我们可以回顾一下一千年前的中世纪时代，当时世界的中心是诸如开罗和广州这样的城市，它们在无国界的世界中自由地扩大自己的影响力。当马可·波罗从威尼斯出发沿着新兴的丝绸之路行进时，他赞美的不是帝国，而是让帝国变得伟大的城市。(Khanna，2010，第10页) 这段话与学术界和政策制定者对大都市治理观点的整体基调形成了鲜明对比。由于各种原因，学术界和民间领袖（civic leaders）往往担心大都市太过混乱而难以治理。比如，一些学者担心任何治理制度都会被强大的利益集团操纵，从而导致城市社会中处于最弱势地位的成员被边缘化。商业利益集团和经济学家则经常表达不同的担忧，大都市治理容易受制于烦琐的决策，使城市发展陷入瘫痪。《外交政策》这篇文章的作者把国家和城市视为相互替代（而不是相辅相成），夸大了他的观点，进而夸张地将城市作为21世纪所有秩序的来源。但是，这篇文章抓住了一个重要的事实：城市和城市地区展现了人类设计的最强大的复杂治理体系。矛盾的是，碎片化是城市治理不可避免的状况，但几乎同样不可避免的是，这一状况也促使城市在协调和治理方面做出持续努力，其中的大部分努力都产生了一定的效果。 治理的学术概念主要是为了回应《外交政策》这篇文章所引发的问题：如何在没有主权机构的全球范围内维持某种秩序。因此，罗西瑙（Rosenau，1999）使用“全球治理”一词来表示在缺乏总体政治权威的情况下管理相互依存的关系。这是大都市地区的学者长期关注的问题，大都市地区的经济、社会、环境、基础设施和“公共秩序”有着极高的相互依存度，但是，很少有一个总体政治权威（如拥有主权、统一的区域政府）。在这个意义上，大都市治理是最值得研究的治理问题。 但是，治理大都市地区的挑战在某些方面与治理全球经济和政治制度的挑战有所不同。在全球范围内，不仅没有一个总体权威，在许多重要的政策领域，也没有任何实质性的正式权威。相反，正如伍德（Wood，1961）在关于这一主题的经典著作《1400个政府》中所描述的那样，在大都市地区，经常由过度重叠和分散的权力当局来处理几乎所有问题。除此之外，大多数大都市地区都位于一个民族国家的主权领土之内，并受其法律和单一宪法框架的约束。 近年来，关于治理的讨论有了很大的扩展，引发了许多与大都市治理相关的问题，这构成本文分析的背景（2013）。第一，一般文献非常关注多范围视角问题，如从国家到全球，或者从地区到国家，而忽视了这一问题导致的权威空缺和协调失灵。这个问题在大都市区域表现为该区域内的城市、子区域和社区之间的扭曲关系。第二，关于治理的学术讨论借鉴了更广泛的关于制度的社会科学中提出的基本问题，即关于制度和规则的组织结构，这一结构为经济和社会互动提供了秩序，并影响这些互动的结果以及从这些结果中相对受益和受损的模式。第三，关于制度的社会科学首先研究大多数正式的政府组织和宪法框架（硬性制度），随后更多地考虑各种各样的行为人、组织，以及为社会和经济提供秩序的日常社会惯例或习俗。这些软性制度与硬性制度相互作用，形成了不同的结果。第四，一些对大都市治理的研究试图确定什么制度是有效的、什么制度是不可行的，这反映了与良好治理和经济社会福利相关的更广泛的制度问题。 近年来，关于治理的文献，从大都市治理到欧盟或全球变暖这类更大范围的治理，主要研究所谓的“多层次治理”，这类治理试图协调决策与公共政策面临的权力重叠或分割问题。在下文中，我将论证即使大都市的多层次治理是必要的，我们也为此做出了最大努力，但仍不足以应对大都市潜在的治理问题。之后，我将据此提出一套补充工具来改善治理。 就本文的分析而言，“大都市”或“城市地区”等术语是指某一地域范围，它涵盖功能性城市地区的经济，而功能性城市地区通常对应于建成区和通勤区。例如，在美国，这意味着人口普查的统一统计区域，如由12个县组成的旧金山湾区，或由5个县组成的南加州大都市，或由三个州（纽约、新泽西州、康涅狄格州）组成的都市区；在欧洲，它相当于英国的大伦敦、法国的法兰西岛(Ile-de-Franc，也称大巴黎地区)、荷兰的兰斯塔德地区，以及大都市马赛、巴塞罗那、哥本哈根；它同样适用于墨西哥州（包括联邦）或圣保罗州。以这样的地域范围来界定大都市之所以是合适的，是因为功能性城市地区通过日常频繁的劳动力市场互动和功能性的一体化建筑环境，形成了劳动力和土地市场一体化的强大经济效应。 大都市治理的两大主要动力及其困难：委托代理理论 尽管人们感兴趣的是大都市的治理制度如何影响效率、权力或正义，但理解它们的出发点都在于，所有主要的城市地区都是由自治市（municipality）、县（county）、部门（department）、特别主管机构（special authority）、行政区（district）和代理机构（agency）组成的复杂混合体。这并非巧合，因为所有城市地区都有治理的基本需求，这些需求源于城市化带来的强大的相互依赖和外部性，但是为了解决此类问题，所有城市地区都对政治地理进行了划分。这就是为什么在政治和行政体系完全不同的国家里，出现了一些相同的基本混合体。 我们先从相互依赖讲起。所有的主要城市都集聚了大量不同类型的活动，包括政治管理，礼仪和宗教活动，商品生产、服务和通信，贸易活动以及休闲活动。这些活动都需要复杂的参与链条（如许多商品和服务的生产企业，它们互为供应商）。这也就是所谓的劳动分工。反过来，这些活动链条也必须以成本效率和及时的方式聚集在一起，其中一个关键方法就是通过地理上的邻近来产生密度，然后形成区位竞争。这种相互独立又相互依赖的复杂活动，紧密地结合在一起，形成了自六千年前兴起的最古老的城市中心到现在的城市内部结构特征。此外，城市的这些主要活动以居住活动和市场的形式为当地人口提供服务，产生了空间两极分化的间接压力。 由于这些活动聚集在城市的土地上，但又不能同时位于一小块地方，所以必须有某种机制把它们融入有序的城市。它们需要被组织成一个有序的土地使用模式，以提高效率并满足人们对获取城市资源的需求，这就是城市土地关系（land nexus）。城市土地关系要解决一个永恒的难题：必须容纳城市土地的多种竞争性用途，限制拥挤的负面后果，并随城市系统的扩大将城市土地连接起来，以使距离和时间成本不构成否定城市存在的理由(Scott，1980)。土地市场是城市土地关系的重要基础，它以信号显示的方式影响区位、邻近程度和距离的模式。但是，土地市场一般不能提供大多数活动所依赖的道路、通信系统以及其他交通基础设施和服务支持，因此这些活动几乎总是属于政府的职责范围，并作为公共品提供。市场在提供体育和文化设施方面，一定程度上也是失灵的。此外，在任何时候，城市土地相互竞争的不同用途之间会有不可预料的积极和消极影响。协同效应是因为邻近产生的正效应，例如，在密集的空间相互学习或交流。但是没有监管的市场往往也会产生污染、交通拥挤或犯罪，这些都是典型的负外部性。这就是为什么大多数土地和城市空间的使用者有相互矛盾的偏好：他们渴望接近城市资源（生产性资源，基于知识的资源，文化资源，基于消费的资源)，但又想远离有负面影响的活动和人。这些影响可能是主观的，例如对安静或热闹的个人偏好，对周围密度大小的要求，但是它们也会对土地价值产生重要影响。反过来，避免这些影响的愿望使人们产生了以看得见的手而非市场这只看不见的手来治理城市的大量需求。这种治理一方面通过规则、程序和计划来实现，另一方面通过提供公共品来实现。但是，许多不同的城市空间使用者对规则、程序、秩序和公共品需求的优先次序是不同的。因此，人们有强烈的激励制定规则、生产产品，但这些规则和产品在具体内容方面，存在着大量内在的冲突或差异。 主要城市地区的第二个普遍特征是其政治地理，即负责决策、制定规则和提供公共品的机构的边界。随着城市经济的建筑面积和地域规模不断扩大，以及城市经济的发展，它们建立了不同管辖范围的机构。随着城市地区的扩张，现行权力机构面临两方面需求的冲击：一方面是在更大地域内协调职能的需求，另一方面是家庭和企业对更小辖区内特定功能或社区利益（例如，居住与商业）或社会等级的需求（例如，富裕与贫穷）。这些相互矛盾的需求和城市地区的逐步扩张，一方面造成了排他性和分散管辖权的复杂镶嵌，另一方面又产生了重叠的管辖权。 治理或提供公共品的有效规模也繁杂多样：收集垃圾的有效规模与交通运输系统的必要规模各不相同；一个可能是本地的，另一个根据界定可能是区域内的。综上所述，偏好的差异和有效规模的差异，导致了每个机构都有不同规模的政治选区（“委托人”）。 如果我们从城市服务和公共品转向城市土地使用本身，就会出现另一个问题。土地使用的选择受到给定地点捆绑在一起的许多不同属性的影响。例如，对于承租人或购房者而言，房屋选址将住房存量和环境质量捆绑在一起，会综合考量附近学校的质量、可获得的城市公共服务、社区人口的构成、周围的治安状况，公园或娱乐休闲情况等。捆绑的问题很容易理解：当我为了想观看的三个频道而购买有线电视服务时，我会得到300个可能永远不会看的频道。建筑结构合意的公寓或者我想要的学区房的交通状况可能不符合我的要求，或者我想要的学区房可能房价太高，这使得城市土地和城市中的偏好表达从根本上不同于购买手机或裤子。在手机或裤子这些典型的消费市场中，如何做出选择，可以根据其他方面的选择（如消费者主权）、可逆性（低的沉没成本）和排他性（对我来说，与其他用户没有相互依存关系）来划分；而土地使用的选择却没有这些特征。此外，地段选择具有定位的特征，这意味着在高度密集的大都市，任何给定地段的潜在地块供给是有限的，这使得城市土地市场中土地价格（租金）的作用要强于典型的消费市场，在消费市场中，即使需求增加，弹性供给也会使价格保持低位。定位还会导致挤出效应（和某种土地使用模式），这反过来又导致土地使用决策的政治化，从而更需要通过治理需求来应对城市内稀缺地段的竞争。 在这种情况下，大都市区域总是会有符合我们的偏好和需求但会与他人产生冲突的政治地理位置。其结果是，提供公共品的代理人或政府当局，只能采取妥协的方式，满足我们的部分偏好。所以，既没有单一的地理位置，也没有单一的治理组织能够以明确的方式解决这种固有的捆绑问题。当然，能够解决这个问题的投票制度也是不存在的。从孔多塞到肯尼思·阿罗(1951)，人们早已在“不可能”定理中认识到，通过投票实现社会选择是有缺陷的。多数规则，甚至是以“中位数”选民偏好为重的选择，都会令大量委托人感到不满。这使得一代又一代社会科学家对实现高效民主的治理持悲观态度。在城市背景下，这种推理表明，我们必须接受低效治理和用户不满共存的情况。 以上文献综述表明，分析大都市治理的合适起点是委托代理理论。从这一理论得出的推论是，大都市的土地使用、服务和公共品供应以及环境监管总会涉及重要的委托代理错配问题。 治理总是存在问题 随着时间的推移，委托代理错配的影响往往会加剧。随着城市地区的扩大和变化，会产生新的委托代理错配问题。例如，一个更大的城市地区自然需要更广泛的交通运输系统，但是，交通运输经营者和为更多服务融资设置的现行边界往往会使委托人落后于代理人，因为随着新需求的产生，代理人原来的边界已经不再合适。权威、偏好或社区的范围，既不以相同的节奏调整，也不一定会与大都市的地理功能变化相同。此外，技术创新也不断地使传统解决方案变得缺乏效率，但是技术并不会自动产生和一系列新可能性相对应的新的权力范围或利益范围。其中一个例子就是零售配送技术扩大了消费点（中心地带）的范围，慢慢打破了以前更细密的中心地点模式。对设立大型商店有决定权的主管机构通常位于某一个辖区内，但是其行为产生的影响会超出这个辖区。但是，将决策范围调整到符合新影响的范围是极其困难的。 这通常导致大都市区域产生新的机构或组织，这些机构或组织是分散的、重叠的，而且会融合到以前的机构中。另外，由于之前的公共（集体）决策（例如学校、基础设施、分区、环境质量、公园和文化设施），许多区位特性被捆绑在某个特定的地段。随着时间的推移，未来的用户很可能受制于他们从未拥有但大多数人已经拥有的土地特性。如果我偏好的土地特性组合与其他现有的土地用户相同，而且我们的土地特性组合和以前大多数人的相似，那就没有问题。但总的来说，代理机构根据具体问题以有限的方式回应人们对基础设施和便利设施的需求，它们只能满足委托人的部分愿望从而形成区位特性的捆绑。尽管有时我们试图通过整合或消除已有机构来应对这些影响，但是在大多数情况下，这只能消除最糟糕的范围失调或不匹配。它无法将治理调整到能够满足当前对便利设施、资源获取或有效服务的需求。 偏好或效率机会的变化也会造成分配和权力冲突，其中一些是围绕治理的范围和地域展开的。我们可以前文的例子说明，即使需要一个区域性的公共交通系统，而且技术也提供了创建这个系统的可能性，但是当地的交通系统可能会精心保护其垄断服务领域，而且往往能得到当地的支持。这是因为他们可能以更有效率或社会公正的区域性解决方案为代价，很好地服务于某个选区。当然，这些分配冲突往往反映了已嵌入城市空间的社会阶层和经济阶层的分化。 有些冲突不是地域之间的，主要是关于阶层和社会权力的；但是地域可以显化这种潜在冲突，并使冲突长期存在。斯通（Stone，2013）认为：“不同的社会经济阶层参与治理过程的能力不同……大多数不同的阶层生活在不同的政治世界中，面临着截然不同的挑战。在政治秩序的不同层面实施治理，就是要使不同群体获取资源的能力和他们所能参与的政策议题范围相匹配。” 然而，针对不同治理任务改变委托代理关系的收益是不确定的。这可能会带来抵制，潜在的输家会阻止变化的发生。这还常常会使社会弱势群体来之不易的收益遭受损害，并使他们认识到需要重新开始，此时这部分群体就会感到愤怒和痛苦。 变革也可以朝另一个方向发展，打破现有机构的市场垄断。这种情况发生在技术可以缩小规模的情况下，但现有的大规模官僚机构并不希望通过立法将自己排除在现实之外。如今，信息技术使得更小规模、更有针对性地提供许多服务成为可能，即使它们来自大型提供商，信息技术也使更多的外部采购和定制输出产品成为可能。大型公共垄断机构有时很难适应这些新环境，因此它们的管理层和工作人员会成为试图阻止变革的利益集团。 总之，治理问题有两个主要方面和根源：一是城市土地关系，这导致了强大的相互依赖和捆绑，其中又有许多方面的问题；二是政治地理，它导致了与偏好或效率不一定对应的委托代理碎片化现象。在任何特定的时刻或时期，我们既没有办法为满足不同需求或解决不同难题，将每个治理问题和公共品问题分解成与其范围相一致而且恰到好处的层级，即委托人和代理人之间的完美组合；也没有办法让这些不同需求与范围（捆绑）和选区相匹配。 公共选择理论提出了蒂伯特模型作为解决这一困境的方法。从这个角度来看，大都市应该被视为竞争性机构的市场，这些机构为委托人（例如家庭和企业）提供各种各样的便利设施、获取资源的机会和公共品，而委托人反过来通过选择地段作为买入特定捆绑的方式（迁移、空间排序）来表现其偏好。无疑，住宅区碎片化是任何一个大都市的关键现实特征，而且有可能匹配委托人和代理人。奥斯特罗姆甚至进一步提出了公共选择的观点，他认为，一般政府，特别是地方政府的公共行政管理碎片化和交叉重叠（或多中心）对民主和效率至关重要，因为这种碎片化和交叉重叠是一种收集社会偏好的信息机制。 蒂伯特过程导致地方层面的家庭同质化程度相当高，限制了以政治极端主义的方式争夺选民，从而减少了地方层面的政治党派偏见。但是，这种调节并不能解决满足其委托人偏好的问题。主导地方决策的往往是中间选民的偏好以及他们对“唾手可得的果实”（交易成本或沉没成本相对较低）的过度关注。 在大都市的规模上，蒂伯特分类也有类似困难。对委托人进行分类的市场会降低政治和社会的紧密程度，使通过区域性联盟与合作解决区域范围问题变得更加困难。它还具有许多其他复杂和间接的邻里效应，例如由于人们追求与自己相像的人不经意地导致的共有偏好，从而造成并非有意为之的隔离。此外，蒂伯特的公共选择机制不能解决城市溢出和地方选择的外部性。公共选择机制也不会降低提供大都市公共品的交易成本，可能还会加剧不同委托人及其代理人之间不平等的权力。更糟糕的是，司法辖区之间的竞争可能会扭曲政策议程，导致公共资源被配置到具有负社会回报的投资上。 蒂伯特式极端自由主义的治理思想经常出现在建立“全新”城市的建议中，这些城市将不会受制于现有地区的政治利益集团。这些建议给出的方案就是要革故鼎新。这是巴西利亚等新首府城市创建背后的一个持久幻想。这种思想还支持了一个最近提出（但后来被废弃）的建议，即在洪都拉斯建立一个由非政府委员会管理的全新城市，这个委员会不受任何现行制度的约束(The Economist，2012)。厄瓜多尔政府目前也正在亚马孙盆地推动亚切科学城的建设，规划和治理都是从头开始。我们应该对这些乌托邦式的梦想持怀疑态度。和这类项目相似的历史先例表明，在丛林中的新巴西利亚人将变成真正的巴西利亚人，现在巴西利亚就是一个典型的大都市区，上面提到的所有治理问题、冲突和失调都无一例外地存在(Holston，1989)。 城市为什么要有治理？ 城市确实会消失，在某些情况下它们的治理会崩溃。城市被征服后，有时会被故意摧毁，以此削弱它们在新政权中的权力。有时它们会被种族清洗，或者对它们的“治理”由获胜的集团取代(Wolfe，2012)。在另一些情形中，大都市治理失败导致了城市失去赖以存在的经济理由，在人口外流中慢慢衰落，正如底特律在过去几十年所发生的一样。但这并不是因为治理本身的失败，而是因为人们的治理动机消失了。一个城市首先要有活动和财富，然后才会出现治理的需求或拥有治理的资源。除了这些剧烈的外部冲击，不管好坏，大多数城市都是有治理的，因为委托人直接感受到城市土地关系的相互依赖性。退出城市或不治理城市对委托人几乎没有任何好处，因为负面后果将是广泛而深刻的。这与其他政治主体（如国家）不同，在面临变化时，退出、分裂、失败或战争对其他政治主体来说往往是可行的选择。城市治理范围稳健性的初步证据表明，城市倾向于在国家和帝国中生存，不仅作为有效的物质和经济系统，而且通常作为行政实体。 但是，正如前文已指出的，这些治理工作的本质涉及磨合、持续的斗争和冲突。强烈的治理激励使委托人和代理人之间产生普遍的错配，导致城市不活跃、交易成本高和冲突。因此，确实存在着人类行为的失败以及一系列意想不到的后果，这些后果会导致城市崩溃，或者至少会严重限制城市的发展。要解决的最棘手的治理问题是负面后果缓慢而不易察觉地增多（温水煮青蛙式问题），解决方案的未来收益分散、缓慢地积少成多，或者不确定。这类问题包括气候变化，经济表现不易察觉地逐渐恶化，或逐渐加剧的社会冲突导致隔离和人口流失。所有这些类型的问题都受治理失败的影响。但基础设施和土地使用规划，以及提供公共服务方面典型的主流治理问题往往可以得到解决，当然也存在不完善的地方。这是因为它们的成本和收益是广泛且相当明确的。在这两类治理问题的极端之间是教育和犯罪，尽管它们给日常城市生活也带来了很大的冲突。 完善治理的方式：拼凑或修补 总结一下到目前为止的论点，委托代理的理论框架显示，在所有城市地区，即使是非常成功的城市地区，总会有三个方面的治理问题。首先，即使最小的地段范围，当我们决定在那里生活、工作和开展其他活动的时候，用到的便利设施和我们不会用到的设施也是捆绑在一起的，其中大部分是不能分开的。其次，像大都市区域这样的范围，提供便利设施和公共品的司法辖区通常是非常分散的，而且这些不同代理人的委托人来自不同社区。即使代理人积极响应委托人的需求，但他们的决策也不可能令所有委托人都满意。而且，由于委托人有很多不同的代理人，这些代理人并不一定相互支持，形成委托人所希望的捆绑。即使委托人行使自己的影响力，也只能实现部分目标，而且委托人的地段选择将涉及复杂的权衡。最后，随着技术、偏好和需求的变化，现有的代理人将与其委托人和其他代理人不匹配。因此，为了效率和民主，重新调整委托人和代理人的关系，有必要改变治理的内容、范围和方法。完全集权和自由主义竞争都不可能解决这些根本问题。 面对这些情况，大多数城市地区采取的是拼凑或者修补的临时治理措施。大都市区域经常以特设的方式不断创造出新的权力和主管机构，以此应对不断变化的需求。大部分大都市都采取了这样的做法，而不是推行全面的制度改革。治理修补的形式多种多样，包括：以设立新的代理机构和分支机构，或者以重组机构的方式，扩展传统形式的公共供给；创建专门的公共机构服务于特殊目的；临时创建公司合作型公司，包括半自治的非政府组织以及提供公共品和公共服务的公私合作；将公共合同或公共特许（public charter）私有化；对公共服务领域的私人垄断实施规制；设立提供公共服务的政府间机构，或者政府相互签订合同相互，互为供给方。 考虑到治理中的委托代理问题，尽管这种修修补补的方式并没有解决大多数地方层面的捆绑问题，因而也没有解决最基本层面的摩擦，但并不见得是一种糟糕的方式。政治上也没有做出足够的创新型修补，因为所有类型的政治体系都有逃避或完全掩盖问题的激励。修补远非完美，但是如果修补很少或者根本没有修补，可能意味着政治体系的瘫痪。 与城市经济、城市地理和城市政治相关的委托代理问题 尽管所有城市都是由城市土地关系组成，并且都面临着分散和委托代理关系失调问题，但是这些问题从经验层面看千差万别。各种力量相互作用，并影响每个城市地区的委托代理机制。在这些力量中，有些是政治的，如利益集团和政治权力；有些是建构式的，源于思想、政治文化与现实的委托代理问题之间的相互作用；还有一些是城市经济的结构性特征，以及一个地区的政治和自然地理的独特特征。我们可以简要地考察一下这些力量。 城市的经济结构 大都市区域的经济发展水平最好的衡量指标是其实际人均收入，经济发展水平直接影响委托代理问题。发展水平越高，提供的公共品往往越多。这是因为更高的收入降低了公共品的机会成本（换言之，高收入减少了人们对公共品和私人消费之间的权衡）。但是，这种现象只发生在特定的阶段，在实际收入极高的情况下，公共品会转向由私人提供，公共品提供方式的这种转变可以用一条钟形曲线来描述，因为到了实际收入水平极高的阶段，某些公共品服务转而由私人提供，这可以更好地满足人们的特定需求，如选择、身份和地位等。 第二个结构性决定因素是城市密度和城市经济规模。公共品往往会随着规模和密度的增加而增加。密度又往往和非常高的土地价格有关，私人住房空间在收入水平不变的情况下会变得更小。公共品增加是因为较小的私人住宅空间只能容纳很小一部分设施和功能（花园、额外的专用房间，等等），而这也是巴黎和曼哈顿提供如此多类似的公共品的原因之一，尽管它们有不同的政治、财政制度和政治文化。有效的城市经济规模允许更大的规模经济，从而降低某些公共品的潜在单位成本；因此那些对不受向后弯曲的需求曲线影响的物品可以在更大的城市地区供给更多。总而言之，收入水平、密度和城市规模的相互作用对公共品的供给有很大影响。 影响公共品的第三个因素是社会、经济、阶层、民族和空间的分化。在给定的收入水平下，社会越分化，公共品的供给水平越低。在其他条件相同的情况下，一个大都市区域的民族同质化程度越高，公共品的供给水平越高。对这一发现的一个广为接受的解释源于社会亲和力理论。我们更乐于为那些与自己相似的人提供公共品，这不仅因为我们的用户模式与我们的社交群体类似，也因为我们同情那些与自己相似但相比自己有所欠缺的人。但是，由于根本的异己性认知，即强调“我们”和“他们”之间的差异，人们普遍倾于接受其他群体的无力自给自足，所以对其他群体的同情就比较弱。除此之外，还有地理上的各种划分。越是空间一体化的经济需要本地提供的公共品越少（因为较低的运输成本可以促进规模经济和远距离采购），但是，地区间的分工反而导致了更多的地方供应。此外，城市内部社会群体越隔离，往往越少参与那些提供跨范围或跨区域（比如跨社区）公共品的联盟，因为隔离无论从主观上还是客观上都削弱了社会亲和力，弱化了太真实的相互依赖。 公共品供给的第四个层面是距离。由于覆盖距离的成本下降，公共品的供给往往会增加。因为成本较低的相互依赖和相互联系降低了在较大地域范围或市场区域提供公共品的成本，从而使规模经济成为可能。但是它也会降低公共品的市场供给，并倾向于鼓励私有化。 鼓励或者增加公共品供给的结构性力量可能会弱化一些委托代理问题，因为具有广泛溢出效应的公共品将缓解潜在的冲突和不满。但是对于那些具有强烈的局部溢出效应的公共品来说，增加供给可能会加剧矛盾和冲突，因为溢出效应会对宜居价值和土地价格产生强烈的局部影响。如果这种可及性效应或者土地价值效应与特定的地段密切相关，那么公共品供给的增加甚至可能加剧隔离。因此，仅仅增加公共品供给并不能消除治理中基本的委托代理问题。 地理因素对委托代理困境的影响 除了以上因素，还有很多的历史和地理特征影响治理。区域特征包括自然地理，也即有着内部地理屏障的城市地区有强烈的激励实现区域化，并从中获益。这适用于海湾和河口周边的大都市区，不同城市有不同方面的地理屏障，比如旧金山、纽约、香港和里约热内卢就是这样的例子。这类大都市区的所有城市都不得不建设高度集中的基础设施，来连接它们之间的自然特征。为此，它们必须调整跨现有辖区的机构。长期以来，人们认为项目开发往往可以刺激社会学习，而且不经意间形成一个行动者网络，他们可以被动员起来推动后续的协调。但矛盾的是，像伦敦和巴黎这样跨河流的城市可能没有这种不得已而为之的治理。 城市面积的大小也影响着城市土地关系中的个人、家庭和活动的分类。戈登（2013）认为，相比于较小的城市，较大的城市区域倾向于将人口划分为更为同质化的狭小地带。尽管大区域可能比小区域更具种族或者阶层多样性，但城市区域范围越大，越容易导致更同质化的子区域，但中心城市或中心地带也会更有价值、更多样化和差异化。这以许多复杂的方式改变了委托代理机制。 区域特色还包括从过去沿袭下来的政治地理或管辖权结构：我们可以用一种典型化的描述来加以刻画。在一系列政治地理区域的一端，有许多小而同质的辖区；在另一端，辖区则是高度集中的。高度集权可以更好地提供规模化的治理服务和公共品；相比之下，高度分权则允许更多地表达当地不同的偏好，但是若要达到有效规模，就需要很高的政治交易成本。在集中化的情形中，灵活应对不同的偏好是治理面临的挑战；而在分权化的情形中，以合适的方式提供大规模的治理服务和公共品是一个挑战。这些情况对于非常大的城市地区是极为不利的，这与它们所享有的规模优势背道而驰。相比之下，中等规模的大都市结合了规模优势和适度的交易成本，既可以满足人们的偏好，也有利于人们的决策。这就是一组中等规模的富裕城市地区在城市的主观排名中名列前茅，而世界上的超大城市(甚至最富有的城市)只能屈居其后的原因之一。 当然，大都市地区政治地理的经典问题是它导致了财力分布不均衡。财政收入与由财政收入融资的公共品和服务的收益之间几乎普遍存在错位。这种情况通常会因为各种形式的财政竞争而加剧，而且可能会对上文讨论的分类有重要影响。最重要的是，中心城市（或者多中心都市区的一些地带）为郊区居民提供了公共品，而郊区的税率往往低于中心城市的税率。这样一来，郊区就可以抽走中心城市的工作和营业税收入，而他们的居民仍可以享受中心城市的便利设施。这反过来又使中心城市居民的实际工资（扣除较高的税收后）低于周边地区（Gaige et al，2013）。这种委托代理问题几乎普遍存在，从逻辑上要求在更大的城区范围内统一营业税税率。但是，这很难实现。相反，城市治理总是致力于上文所述的修修补补，对多半不能解决的基本问题来说，这只是一种治标不治本的权宜之计。 治理的政治学与治理的政策议程 尽管研究已经确定了影响治理的各种力量，但是，要做到以严谨的方式比较整体治理，仍然缺乏所需的数据，因此我们还无法预测某个地区治理的好坏程度。这仅仅是因为理论和数据的限制吗？对这个问题的一个推测是，虽然理论研究和数据可以大大增进我们对治理的理解，但仍有很多剩余部分没有得到解释。我认为，这些没有得到解释的部分与治理的政治和社会结构有关。政治体制、潜在的政治文化和政治多数乃至公民领袖的深层社会网络都可能影响潜在的委托代理问题向治理转化的方式。 例如，相比于政治地理、城市结构或自然环境，使各城市地区在治理上有所不同的一个更相关因素通常是行政管理的绩效。某些国家和某些城市地区会比另一些国家和城市地区更腐败。因此，某些治理结果将取决于行政机构遵守规则和实施规则的能力。腐败一定程度上随发展水平的变化而变化，因此通常来说，较富裕的地方不仅会提供更多的公共品，其治理也更好，而且不受政治地理、城市结构、自然环境和委托代理失调的影响。但是，在人均收入相似的国家，其行政能力，尤其是腐败程度仍然存在显著的差异；在国家内部，腐败也存在显著的地区差异，这会转变成城市地区之间的显著差异。腐败是一个大问题，我们不在这里细述。人们普遍认为，就行政机构及其公民而言，腐败几乎总会涉及一种情况，即宗派行为取代了受规则约束的透明行为。因此，当腐败高发时，就表明该地区的社会互动环境出现了特殊主义（人际关系，而不是规则约束）和分裂（集团彼此对立）。严重的腐败根本上源于利益集团的结构。腐败会阻碍许多类型的整改，但也使受益者可以绕开常规方式响应委托人的需求，从而有可能促进有效的行动。腐败并不意味着“更少的”治理，而是建立委托代理关系的另一种方式。 有理由认为，治理结果不仅受到正式腐败程度的影响，更受到集团或共同体相互之间的非正式联系以及与正式行政机构之间的联系的影响。换句话说，城市地区深层次的社会结构和行动者网络不仅在任何时候都与治理效果有关，而且关系到治理如何与时俱进地解决问题。地产集团对决策的影响尤其强大，因为他们拥有权力的杠杆：他们的土地所有权是城市土地关系的关键投入品，因此会影响整个城市的活动结构。城市政体理论尤其重视地产集团及其盟友对治理的影响。 虽然政体理论考虑了影响治理的一种关系结构，但还存在其他形式的关系结构。例如，专制政体的委托代理关系不同于民主政体、财阀政体甚至是腐败政体中的委托代理关系。从另一个极端来讲，我们可以考虑一个当代的概念，即“新区域主义”，它是由激进主义者和城市规划者提出的非等级制的合作治理实践。尽管在几十年内都声称相比于解决地方问题，这样的网络会在某种程度上更好地解决区域问题，但是并没有大规模地验证这种说法(Safford，2009)。新区域主义的基本观点在于，跨区域联盟是解决大都市治理问题的关键。相反，本文的分析表明，改善治理需要解决一个更复杂的委托代理问题，它涉及如何协调以下各种需求：所有区域范围内对基本偏好的多样化需求；在政策议程中添加新偏好和新议题的需求；开发潜在规模经济的需求；以及创建网络的需求，解决中间选民言路不畅或无身份（non-identity）的问题，为新议题能超越地方得到表达（推动）提供新的方法。虽然区域性的主管部门或区域性对话在某些情况下可能会有帮助，但如果这种做法以区域网络、区域对话或区域代理机构的形式，强行确定一个区域范围利用区域的中间偏好（或更糟糕的是，主导区域力量），那么它并不是应对复杂偏好和需求的万能灵药。 这种基本的思维方式也被引入近年来针对管辖权分割形成的“多层次治理”实践。当今最先进的多层次治理形式就是欧盟新的区域发展框架，即不同的决策层通过事前条件相互作用，是一种针对管辖权之间关系的完备合同框架，适合于可预测的行动。这一框架在区域层面执行国家环境法规，还试行了美国式联邦，以谈判的方式达成全面的区域实施计划。但是，事前条件不能强加在每个大都市地区长期存在的多层治理上；如果将事前条件应用于所有类型的合作代理，则会成为一个常设的谈判框架，其代价可能极大。这就是事前条件对于有事前解决方案的有限政策领域能够奏效的原因，例如欧洲区域政策框架或美国清洁空气法案，但不能将它作为大都市长期日常治理的一个特征加以应用。 因此，治理确实需要处理决策中的精英主导问题和治理渠道末端负责执行的代理机构不负责任的问题。多层次治理和新区域主义正在试图以各自的方式处理这两个问题，但即使在更广泛的民主参与、原则上委托人可以有更大发言权的理想环境中，委托代理问题仍然存在。参与确实有可能加剧委托人与机构之间或地区之间的某些不一致。总之，委托代理问题涉及政治体制、谈判实践和信念体系。 允许修补但使之服务于社会选择目标的一份建议 因此，拼凑和修补是应对治理挑战必需的常用对策。然而，即使在做得很好的情况下，修补也有显著不利的方面。它几乎不可避免地积累了高成本、不透明且经常过时的层层合同，并导致机构臃肿，人员冗余。这就造成了很多无所不在的风险：（a）交易成本增加；（b）遗漏重要任务；（c）开支失控；（d）官官相护和腐败；（e）公务人员忽视优先事项；（f）即使在最好的情况下，开支也有失控的倾向。最重要的是，这意味着公职人员和公民通常不知道谁做了什么，他们为什么要这样做，成本是多少，还有什么没有做。 有一个近期的具体例子可以说明修补产生的一些负面影响。在法国，半官方机构和特殊目的代理机构被称为国有运营机构。法国财务督察总局（法国的审计机构之一）。2012年的报告显示，在1244个具有国有运营机构地位的代理机构中，有442830名员工。从2007年到2012年，在严重的经济和公共支出危机中，这些代理机构的就业人数增长了6％，每年耗资500亿欧元，自2007年以来，支出增长了15％。其中，有1500名公职人员负责监督这些代理机构。这还只是法国的中央政府，不包括更广泛的地方或地区层面。 因此，即使在最好的情况下，修补工作也不可避免地伴随着风险，并且产生需要受控制的公共治理怪物。那么，为什么不制定正式的程序来监督和重塑大都市治理的修修补补呢？这一程序可以由以下手段组成：第一个手段涉及修补的信息和对修补的监督。每当创建一个代理机构或主管机构（无论是主管机构、合同、合作机构、准非政府组织还是私有化的机构），注册都要相对简单。换句话说，大都市区域可以创建“谁做了什么”的数据库，并实时更新。这些监督信息可以提供给代理机构，也可以提供给公众。 第二个手段是将这些信息空间化。这样做的目的是生成一幅委托代理图，并实时更新。利用信息技术和绘图工具，为代理机构和公众提供图示是可行的，这份图示展示了谁在大都市区域的不同空间或地域做了什么。 第三个手段是在上述监督和绘图工具的协助下，审计不同代理机构的成本和绩效。绩效指标当然不是直截了当的，对于什么构成了绩效有不同的看法，且任何审计都需要将其标准透明化，而不是武断地下结论。 第四种手段是利用这些信息工具来减少争议，并为大都市的治理决策提供帮助。例如，为治理机构、合同以及作为修补措施之组成部分的组织，设置到期日期。为了防止代理机构永久存续，我们可以为代理机构创建可讨论的“日落”条款。随着时间的推移，此类条款可以逐渐形成一些捆绑属性，以就代理机构的存续开展更有效、更全面和更透明的讨论。指望委托人（公民）对数以千计的公共和准公共代理机构的细节感兴趣是不现实的，但是，如果将这些条款组合起来，随着时间的推移，它们可以用来周期性地重点评估代理机构的修补措施及其作用，忙碌而又信息超载的公民将对这样的评估感兴趣，并愿意去了解。这就为提出替代方案提供了可能（我们是保留通过修补实现的目标，还是期满后终止，或者进一步加强）。 第五种手段就是运用上述做法为治理机构做决策和采取相关措施提供信息。一种可能的做法是将有关代理机构的决策组合捆绑，这要求不同的政党和利益集团协调一揽子决策方案，就像很多立法（如预算）辩论中所做的那样，除非这种协调会涉及相关机构及其基本使命、范围和权力。这并不能解决所有失调、重叠之类的问题，但它将重点从零散的增量式决策集中到一揽子相互关联的决策上。此类组合捆绑也有潜在的缺点，因为它可能把治理决策与机会主义的政治权衡和要挟联系在一起，从而将新的功能失调引入治理体系。所以，在某些政治体系中，更好的做法也许是将合并评估作为一种信息手段，与此同时，在机构创建和范围上保持交错式的决策。常规的定期评估至少可以从事后说明决策者是否注意到了他们和公众都可获得的信息。这种评估相当于设定治理的事前条件，而不是在项目或个人行动层面操作，它将确定各代理机构相互之间的角色和绩效，换一种说法就是调整劳动分工。 此外，如果以正式且有组织的方式对治理进行大规模的周期性讨论，就必须面对权力不平等对治理的影响这个现实问题：真正治理的机构从来不等同于治理机构的正式组织形态（Dahl，1961）。社会上的某些弱势群体有时会设法在当地范围内组织起来，以影响决策，但他们几乎没有资源可以用来影响大范围的公共政策，这类政策往往是资金充足且组织良好的利益集团最看重的目标。定期评估代理机构和利益集团的结构可以为弥补这种权力失衡提供机会，因为这样的评估可以为公民参与提供更多的正式支持，监督谁在做决策，弱势群体的声音是否被听到。 对地方性捆绑来说，有一个具体问题。已建成环境非常缓慢的变化会使相互捆绑的那些事物难以调整，也就是说难以改变我们可以获得的属性的可能组合。然而，技术、建筑物和基础设施的演变确实会改变可以捆绑在一起的事物以及可以分离的事物。我们是否希望有更多的学校和较少的住房？是否两者都需要更多，密度更大？是需要更多的公共活动和更喧闹的街道，还是更少的街道生活和更安静的街道？在最好的情况下，这些选择一个接一个出现，但公众并不知道可以有不同的方法（可能是有创意的新方法）将这些选择捆绑在某个地域上。因此，第六个手段是利用上述信息和绘图工具来设想城市（公共和私人）土地替代物的不同组合捆绑，并将它们绘制成图，以图形和可视化的方式加以呈现，并向公众展示它们的演变和运作，进而就捆绑选择进行透明的公开讨论。 这里强调的建议有另外两个要点。第一，对治理的评估不应只是程序性的，而应是实质性的。它应该集中于（a）委托代理的重新调整；（b）在愿望和需求的潜在合理差异方面，如何做好修补；（c）愿望和需求的分布；（d）治理修补是否注意到与偏好和结果的社会与空间分布有关的好的效率组合。所有这些实质性问题都将成为下一轮机构评估和治理分工调整的综合事前条件。第二，任何此类建议都可能会产生严重的反向激励。如果代理机构知道它们正在接受评估，就会增加资源助其自我延续。如果它们必须参与自己的标杆管理，就可能带来与其基本使命相关且可能十分显著的机会成本；将资源和注意力投入标杆管理可能会挤出核心使命。为了防止代理机构全身心投入标杆管理，明智的做法可能是让外部人进行评估，同时对投入的时间和资源设置严格的参数，当然还要有强有力的程序使代理机构有权利表达并捍卫其角色和所作所为。 结论：治理总是不完善且混乱的，但社会选择可以得到改善 上述建议打开了委托人及其代理人的治理黑箱，但仍然会遭到一些质疑。公众或政治阶层是否能理解透明的制度设计过程，或对此感兴趣吗？这一观点与大规模社会选择概念在学术理论中长期受质疑相一致。森（Sen，2009）认为，我们永远无法为社会选择问题找到最优解决方案，但这一事实并不意味着通过他所谓的“混乱”的社会选择过程，找不到相对令人满意的解决方案。本文的建议就是针对大都市治理中混乱的社会选择过程。森还认为，这个过程本身具有内在价值，因为它不仅创造了对话式的信息交流、参与以及委托人希望得到的明确说明，还帮助厘清了他们愿意接受的权衡取舍 此外，随着技术进步，围绕大都市治理参与社会选择过程的可能性也大大增加。智能城市技术——实体城市、互动城市和数字城市的融合——并不会自动解决治理问题，而是为我们所倡导的绘图、审计、评审创造了技术工具。这些工具使我们有可能以更低成本，更高质量地参与潜在的社会选择过程。在效率和公正的双重维度下，利用这些信息工具来促进社会选择已经成为一个现实方案。 右派的悲观主义者倾向于认为，这样繁文缛节和低效率的过程不能解决他们担心的问题，甚至会带来代价更高的复杂性。左派的悲观主义者倾向于认为，社会选择过程并不能消除由大都市治理实际上进一步加剧了的权力、不公正和隔离等问题。当然，也不能天真地认为本文提出的建议能够完全解决大都市治理在满足偏好和实现效率方面的固有困难，或者可以消除现实治理带来的所有不公正，在强者和弱者之间实现完全公平的竞争。正因为此，森（2009）在为他提出的混乱且不一定最优的社会选择过程辩护时，提醒我们，在改善社会选择程序追求正义的过程中，完美才是善的敌人。 |
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