职业教育深度改革政策的体制转向和机制转型（之一）

昵称815848 2020-05-12

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职业教育深度改革政策的体制转向和机制转型

（之一）

2019年伊始，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》），提出“深化办学体制改革和育人机制改革……大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑”^[1]，为职业教育的体制转向和机制转型提出了要求。为此，需要进一步明确其真实内涵，确保职业教育改革能够取得应有的改革绩效。

一、教育体制转向：从“单一化”向“多元化”

尽管教育体制存在多种多样的解释，并常常将“人才培养体制、办学体制、管理体制、保障机制”^[2]作为教育体制的四方面主要内容，实际上举办主体、投入机制和产权制度才是教育体制最重要的三个要素，而举办主体的主导地位则是靠经费投入的比例来确定的，因此举办主体和投入机制实质内涵是一致的，可以合称为举办体制。可见，教育体制的核心主要是举办体制和产权制度两个方面，二者是相辅相成的关系。

（一）职业教育举办体制的改革方向

《方案》中职业教育举办体制的改革方向鲜明：举办主体表现出由“国家”向“社会”的政策转向趋势，投入机制体现出由“一元”向“多元”的政策指向。

在我国，国家举办教育有着深刻的历史原因。明清以来，外国传教士在其母国政府资本和宗教势力的支持下，有组织、有计划地通过传播宗教思想的形式向我国教育领域和文化系统进行渗透和控制。为避免这种态势继续蔓延，“1924-1927年，中国社会发生了以反教会教育、收回外国教会学校为主旨的收回教育权运动”^[3]。中华人民共和国诞生以来，为抵御外国殖民主义对社会主义政治制度和文化基础的侵蚀，国家对教育的控制深入到了基层^[4]。1956年底，对我国农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造（即“三大改造”）完成后，社会主义计划经济体制确立。至此，国家成为举办教育的绝对主体。

然而，随着改革开放逐步深入，经济体制逐渐发生变化，经济领域和教育领域的关系也开始发生变迁。“面对着我国对外开放、对内搞活，经济体制改革全面展开的形势，面对着世界范围的新技术革命正在兴起的形势，我国教育事业的落后和教育体制的弊端就更加突出了”^[5]，于是1985年开启了教育体制改革的序幕：高等教育国家统一招生、毕业生国家包分配的举办形式开始变化，用人单位委托招生和在国家计划外招收少数自费生的招生形式开始获得政策允许；职业教育开始鼓励集体、个人和其他社会力量自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。1993年，中共中央、国务院下发《中国教育改革和发展纲要》，确定了到2000年我国教育发展的目标和任务，并要求加快办学体制改革，进一步“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”^[6]。

尽管如此，改革开放后很长一段时间，政府依然是职业教育的举办主体。从统计数据来看，1991年的国家财政性教育经费占84.46%，到1997年这个比例仍高达73.57% ，其中职业教育国家财政性教育经费占比也非常高，达63.91 %^[7]。为此，2010年又颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”，“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化……制定优惠政策……鼓励企业加大对职业教育的投入”^[8]。然而，2014-2016年，政府投入的职业教育的经费占比还是非常高，分别是80.53% , 80.88% , 80.73%^[9]，这就说明社会力量参与举办职业教育的潜力仍然没有被激发出来。

因此，2019年的《方案》仍然剑指举办体制的瘤疾，意在“深化办学体制改革和育人机制改革……鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育……经过5-10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变……各级政府部门要深化‘放管服’改革，加快推进职能转变，由注重‘办’职业教育向‘管理与服务’过渡。政府主要负责规划战略、制定政策、依法依规监管。发挥企业重要办学主体作用，鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育，各级人民政府可按规定给予适当支持”^[10]。这些政策条款均清晰地表明政府深化职业教育举办体制改革的决心和方向。

（二）职业教育产权制度的改革向度

《方案》中职业教育产权制度的改革向度十分明确：产权结构体现出“单一”向“混合”的政策期许。实际上，教育的产权制度与教育的举办体制是教育体制密不可分的两个方面，二者既相互制约，也相互支撑。

在计划经济体制中，教育部门的产权、举办权和运营权等是完全一致的，这一点与企业产权制度改革前“政企职责不分”的局面是非常相似的。改革开放前，我国经济管理体制权力过于集中，国有企业的物权、债权、股权和知识产权等的归属权、占有权、使用权、受益权、转让权等高度集中于政府，严重制约国有企业的发展。^[11]通过多次改革，终于在世纪更迭前后逐步建立起“适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”^[12]，以及“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”^[13]。在企业产权制度改革大力推进的过程中，教育领域的产权制度改革也开始了探索。然而，由于理论准备不足，认知存在误区：要么简单借用企业产权改革的形式和经验，机械套用市场机制来改革教育的产权结构，以至于“教育产业化”的论调铺天盖地，造成很多不良后果；要么将教育产权和所有权简单等同起来，政府负责提供教育公共产品就是要直接生产教育公共产品，并认为教育公共产品是公益性产品，其生产和消费不应具有竞争性^[14]，以至于拒绝探讨教育产权制度改革问题，用“教育具有公益性”去简单否定。

然而，教育产权制度作为教育体制改革的核心，必然是难以回避的问题。这个问题不解决，“教育机构行政化色彩浓重、学校资本所有权与学校所有权的错位等弊端”^[15]就难以消除，“部级联席、产教融合、校企合作、工学结合、企业实践、顶岗实习”等现代职业教育制度就难以真正发挥实效。不过，可以肯定的是，政府并没有停下探索职业教育产权制度改革的脚步。2014年，教育部就提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校……允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”^[16]。2019年，国务院的《方案》中又进一步明确提出“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”^[^17]。可见，职业教育产权结构由“单一”向“混合”转变，已经成为国家对职业教育产权改革的明确政策导向。