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摘 要：中外农业经营主体比较显示, 我国在农业经营主体上传统的家庭分散经营户数多, 经营耕地面积小, 效益低下。发达国家家庭农场数量多, 农民合作组织普遍, 每个家庭农场经营土地面积大, 农业单产高, 农民合作组织联合程度高。发达国家对农业实行有条件的补贴, 极大地促进了新型农业经营主体的发展。我国在培育新型农业经营主体上, 应当确立政府培育的政策, 促进新型经营主体成长;实行农业经营准入制, 促进职业农民素质提升;实行行业协会联盟制, 促进市场话语权扩大。 党的十八大提出了全面建成小康社会的发展目标, 制定了工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展的道路。实现这一目标的关键是农村, 农村发展的关键是农业。而我国是一个传统的农业大国, 实行的是以家庭为单位的分散经营, 不仅效益低下, 而且由于每家每户承包经营的土地面积有限, 严重影响到优秀农业经营者去从事农业经营, 导致了农业经营者年龄偏大、文化程度偏低, 难以实行集约经营。因此, 要实现“四化”同步发展的目标, 关键是必须大力培育新型农业经营主体。本文所称农业经营主体是指从事农业经营的组织、单位。新型农业经营主体是指农业开发公司、农民专业合作社和家庭农场。认清我国农业经营主体的现状, 比较我国农业经营主体与发达国家农业经营主体的差距, 研究新型农业经营主体培育的政策, 对于适应国际农业经济发展的新形势、促进我国农业现代化具有十分重要的意义。 一、农业经营主体培育问题的提出全面贯彻党的十八大精神, 落实“四化同步”的战略部署, 必须加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度, 围绕现代农业建设, 充分发挥农村基本经营制度的优越性, 着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系, 进一步解放和发展农村社会生产力, 巩固和发展农业农村大好形势。实现这一部署就要“创新农业生产经营体制, 稳步提高农民组织化程度”。这已为发达国家农业代代化的经验所证实。在美国, 绝大多数耕地的所有权是由私人所有的, 其所对应的使用权和转让权也是由私人所有, 通过农地买卖市场和租赁方式进行农业用地资源的配置 (杨浩然等, 2013) , 从而普遍实现了规模化、集约化经营 (陶爱祥, 2012) , 这就奠定了美国农业以家庭农场为主的集约经营形式。而欧美其他各国选择了合作社的发展方式, 实现了农业的集约化经营。这种选择完全是市场的产物, 并在市场中成长、壮大, 其间始终遵循着市场轨迹不断地否定、修正和调适自己。欧美各国新型农业经营主体的健康、有序发展, 得益于其法制化建设的自始跟进 (逄玉静等, 2005) 。特别是法国不仅制定了从事农业的资格标准, 而且制定了严格的农业合作社法令, 农业合作社成为法国农业生产体系中最基本的组织形式和农业发展的主要推动组织 (郑雪飞, 2013) , 极大地促进了法国农业的集约化经营。韩国实行的是“土地归耕者”的土地所有权制度, 实行严格的土地管理和耕地保护制度, 农业集约化经营程度比较高, 以小规模家庭农场为主。日本虽然也是在小规模分散的土地上开展家庭经营, 但日本在农村劳动力大量减少的情况下, 将各家各户的土地集中起来, 统筹安排生产活动、统一销售和统一分配, 实现了不同于欧美的农业集约化经营 (胡霞, 2009) 。 而我国农业土地为村集体所有, 以家庭为单位分散进行承包经营, 每户经营土地面积小、地块多。统计年鉴资料显示, 到2012年底, 全国有135404万人, 其中农村人口64222万人, 占总人口的47.43%, 农村居住户26606.97万户, 耕地面积18.26638亿亩, 平均每户6.2亩。中原省份农户经营土地面积更小, 据抽样调查, 河南省一般农户人均耕地0.93亩, 平均经营地块1.93块 (闫小欢等, 2013) 。近年来, 虽然我国发展起了农民专业合作社, 开始创办家庭农场, 但这些新型的农业经营主体数量还十分有限, 农业经营主体非常分散, 难以实现集约化经营。据统计, 到2013年8月, 我国只有农民专业合作社91.06万家, 占农业经营主体的0.34%, 入社社员3444.1万人, 仅占农村人口的5.25% (国家工商总局, 2013) 。我国现有农业经营主体状况难以适应规模化经营、集约化经营的要求, 不仅不利于机械化操作, 而且经营主体因规模过小而效益差, 难以吸引高素质人员去经营, 必须进行改革, 促进新型农业经营主体的形成, 否则, 长此以往, “四化同步”发展目标难以实现。 二、农业经营主体的国际比较(一) 我国农业经营主体的现状我国农业经营主体的现状完全是由我国农村土地性质决定的, 我国农村的土地经过了多轮改革和变化, 自20世纪50年代末期开始, 实行互助组、合作社并逐步向人民公社过渡, 实行了土地从分散到集中的转变。但由于那时农业生产力低下, 农村人口相对较多, 粮食产量又不高, 只能实行集体经营。这种经营政策和土地使用方式, 虽然完成了土地从分散到集中的转变, 但也极大地限制了农业生产的自主经营, 影响了农民劳动积极性的发挥, 农业的效益低下, 农产品供给严重不足。20世纪80年代实行改革开放以来, 农村土地实行了家庭联产承包责任制, 极大地解放了生产力, 但同时也暴露出土地过于分散、农业难以实行机械化和产业化发展的弊端。随着改革开放的深入, 农村大量劳动力从农村土地上解放出来, 流向工业企业和第三产业。留在农村从事农业生产的主要是年龄大、文化程度不高的老人、妇女, 这些留守人员成为农业经营的主要人员, 由于这些留守人员体弱多病, 难以完成高强度的体力劳动, 为了不耽误生产、维系生存, 只能苦苦支撑, 有的无计可施而只有少量抛荒 (徐辉等, 2012) 。在这种背景下, 国家及时出台了鼓励土地流转的相关政策。但由于我国农村土地的集体所有制性质, 土地流转的机制不健全, 流转难以彻底有效, 影响了农村土地的规模化经营, 家庭农场发展非常缓慢。因此, 我国农业经营主体数量多、规模小。我国现有农业经营主体26785.73万个, 依照其经营的不同类型, 可以分为传统农户、农民专业合作社、家庭农场等, 但仍然以传统农户经营为主。依据国家统计资料, 到2013年9月底, 有传统农户26606.97万户, 占农业经营主体的99.3%, 经营耕地11006.7万公顷。由传统农户组建起了农民专业合作社91.06万户, 占农业经营主体的0.34%。在农村大量劳动力外出打工的背景下, 以亲戚、朋友间相互流转土地为主的形式逐渐发展起来, 因此, 部分农户土地经营规模扩大, 在国家政策的鼓励下逐步注册成立了家庭农场。我国有家庭农场87.7万个, 经营耕地1.76亿亩, 占全国承包耕地面积的13.4% (农业部新闻办公室, 2013) 。但由于家庭农场出现时间不长, 因而表现出数量少、规模小的特点。 (二) 我国农业经营主体与欧美的比较1. 我国和法国的比较。法国的农民专业合作社是随着法国农业经济发展的客观需求而诞生的, 可以总结为市场竞争促进型。在第二次世界大战结束后, 欧洲取得了相对和平的发展环境, 加之第三次科技革命的到来, 使得市场竞争变得更加激烈, 为了促进农业的快速发展, 欧盟实现了统一的农业政策, 使得法国农产品从匮乏变为丰富, 市场竞争变得更加激烈, 为了增加市场上的话语权, 以家庭经营为主要形式的农业经营不得不寻求联合, 因此, 农民专业合作社应运而生。19世纪末期, 合作社在法国各主要行业或地区逐步发展。但直到20世纪50年代, 为适应农业现代化的需要, 农业合作社在数量和经营范围上才开始大规模的发展 (郑雪飞, 2013) 。正是因为法国农业普遍实现了农民合作化, 农业经营主体实现了从家庭经营到企业化经营的转变, 完全实现了规模化、集约化经营, 带来了法国农民收入的快速增长。依据2012年中国统计年鉴数据, 我国农民人均年收入9833.14元, 而法国农民2011年人均年收入3.1万欧元, 折合人民币约31万元, 依此计算, 法国农民人均年收入是我国农民人均年收入的31.53倍。 我国是一个传统的农业大国, 农业人口占全国人口的47.43%, 而法国只占1.9%;法国没有传统的农户, 是一个以农民专业合作社为主的国家, 专业合作社占到整个农业经营主体的43.1%, 而我国只占0.34%。法国农业开发公司占23.1% (SSP, 2010) , 而我国只占0.14%。究其原因, 因为我国仍然实行以家庭承包为主体的分散经营, 每家每户经营土地面积过小, 农民土地收入有限, 大量农民只能外出打工, 农民收益仍然很低。虽然21世纪以来我国也开始快速发展农民专业合作社, 但由于我国农村土地的集体所有制质, 采取的是家庭承包经营的形式, 土地流转起来非常困难, 家庭经营的规模非常有限, 加上我国缺乏真正的农业行业协会, 缺乏提供行业信息的协会组织, 从而影响了农民专业合作社的发展;而且由于我国《农民专业合合社法》颁发时间短, 合作社运行不规范, 核心成员控制合作社现象严重, 影响了普通社员合作的积极性, 结果导致农民专业合作社数量少、规模小, 在整个农业经营中所占比例很低。分散经营的直接后果是缺乏规模效益、缺乏市场竞争力、缺乏话语权, 严重影响了农业产业化和农业现代化的发展。 2. 我国和德国的比较。德国实行的土地私有化, 以家庭农场为主, 德国农业人口只占总人口的1.5%。家庭农场是德国农业的普遍形式, 构成了德国农业的实体基础。德国家庭农场的形成可以总结为政府引导型。德国是第二次世界大战的战败国, 为了迅速摆脱战争的创伤, 实现农产品自给自足、减少进口, 早在20世纪50年代, 德国政府就制定了《农业土地转让与整治法》, 加上德国农村的土地为私人所有, 容易入市流通, 再加之德国政府鼓励并允许私人土地买卖, 并通过调整零星小块土地使之连片成块, 从而促进了家庭农场规模的形成和扩大。德国家庭农场数量逐步减少, 农业劳动生产率快速提升, 粮食单位面积产量不断提高, 很快解决了德国国内对农产品的需求。德国政府还通过信用贷款和经济奖励手段鼓励农民出售土地, 帮助农民实现从农业到商业、工业的就业转移, 促进了农业用地的集中和家庭农场规模的扩大。同时, 德国作为欧盟的主要成员国, 家庭农场普遍享受到了国家对农业支持的补贴政策, 进一步促进了家庭农场的发展。20世纪80年代, 德国普遍建立起了农村养老保障体系, 鼓励中老年人放弃农业, 把土地转让给年轻、有能力经营的农民, 从而改善了农业从业人员的年龄结构, 提高了农业经营人员的文化、科技素质, 促进了现代农业的形成。德国经营土地规模在100公顷以上的“大型”家庭农场有2.93万个, 占德国农业企业总数的8.29%;经营土地规模在30~100公顷的“中型”家庭农场有10.4万个, 占29.44%;经营土地规模在2~30公顷的“小型”家庭农场有21.85万个, 占61.94% (丁声俊, 2013) 。德国也有农民专业合作社, 虽然数量不多但规模较大, 平均每个专业合作社社员达到690名。 而我国家庭农场才刚刚发育, 基本上由种养大户构成。目前我国对家庭农场缺乏统一的法律法规规范, 基本处于摸索阶段。由于我国农村土地名义上为村集体所有, 而实际上又掌握在分散的家庭当中, 土地流转机制尚不完备, 特别是缺乏鼓励老年人放弃土地的补偿政策, 土地流转的代价远远高于土地直接经济效益。因此, 家庭流入土地的积极性受到极大的影响, 家庭农场的经营规模难以扩大, 加之农业的比较效益不高, 从而导致我国家庭农场发展缓慢。我国农民专业合作社虽然已经发展了一段时间, 但在整个农业经营主体中, 农民专业合作社数量少且规模小, 我国平均每个农民专业合作社社员只有68名。从农民专业合作社人数上来看, 德国是我国的10.1倍。我国农民专业合作社内部运作很不规范, 普通社员从中获利少, 因此, 对普通农民还没有形成应有的吸引力。 3. 我国和美国的比较。美国农业经营体制都是实行的农场制。纵观美国农场的形成, 得益于其国家法律和政策的宏观调控, 因此, 可以将美国现代农业经营主体的形成总结为政策调控型。18世纪末到19世纪初, 美国政府颁布一系列法令, 确立了美国农村土地的私有性质, 加上美国农业土地富裕而农业人口很少, 这样就为美国家庭农场的规模化经营奠定了基础。同时, 美国政府将一部分国有土地出售给从事农业生产的家庭农场, 大规模的公有土地出售对美国当今土地制度和家庭农场制度的形成和发展起了决定性的作用 (余亢亢, 2012) , 使得其家庭农场的规模进一步扩大, 规模效益显著提升。20世纪70—80年代, 美国家庭农场的发展同样遇到了资金不足的困难, 美国政府及时扩大农业信贷, 缓解了家庭农场发展资金不足的困难, 促进了家庭农场的发展。 美国有农业人口504万人, 农业人口占总人口的1.6%, 在美国单个劳动力承担的耕地面积达到56.51公顷, 完全实现了集约化经营。美国的农业经营体制是农场制, 其中家庭农场186.44万个, 占87%;合伙农场21.43万个, 占10%;公司制农场6.43万个, 占3%。而我国的家庭农场才刚刚起步, 不仅数量少, 而且根本谈不上规模经营。特别是我国农村土地的集体所有性质, 使得农民缺乏对承包土地的完整所有权, 事实上只有使用权, 土地难以成为银行贷款的抵押物, 难以进入市场流通, 限制了金融业对新型农业经营主体形成的支持作用。 我国农村土地的集体性质, 决定了应当以村或村民小组为单位实行集体经营, 但集体经营的低效率又决定只能由家庭经营。而且我国农业人口庞大, 每个农村劳动力只承担0.22公顷耕地 (马霁秋, 2013) , 再加上我国农村社会养老保障体系尚不完善, 正处在积极探索之中, 因而农民对土地的依赖程度还很高, 这样就极大地限制了新型农业经营主体的形成。因此, 我国农村土地分散经营的格局在短期内还难以彻底改变。大面积实行家庭农场经营需要实现土地的相对集中和规模经营, 如何推动土地的流转和集中, 成为影响新型农业经营主体发展的现实问题, 也正是需要认真研究和探讨的难点问题。 (三) 我国与日本的比较日本农业人口占总人口的比例为2% (国家统计局农村社会经济调查司, 2012) 。日本以土地租佃为中心, 促进土地经营权流动, 促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设;以农协为主, 帮助“核心农户”和生产合作组织妥善经营农户出租和委托作业的耕地 (编辑部, 2013) 。日本政府鼓励农田租赁和作业委托等形式的协作生产, 避开了土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍, 促进了土地经营权的流动, 促进了农地的集中连片经营和共同基础设施的建设, 实现了农业的集约化经营。日本现代农业经营主体的形成可以总结为行业协会推动型。 在我国各类行业协会很多, 但真正健全并能够发挥作用的行业协会很少, 行业协会主要还是行政部门的附属物。因此, 行业协会对行业成员的影响力和作用十分有限。我国农民专业合作社才刚刚起步, 合作的程度还不高, 合作的效益尚未真正体现出来。虽然我国政府也出台了鼓励土地流转的政策, 但由于各种配套措施不完善, 农民并没有摆脱对土地的养老依赖。因此, 土地流转主要是短期流转, 并没有实现长期彻底流转。因为实行长期彻底流转, 无论对流入者还是流出者都有顾虑, 流出者担心国家农村土地政策变化, 即实行土地占有使用登记, 实行城乡土地征用并轨, 在自己承包的土地一旦流出后必然导致补偿款的损失;而流入者因为国家的农村土地政策总体上不明朗, 担心出现第三次土地承包, 而必然导致现在付出的流转费用难以收回而致严重损失。因此, 在国家政策不明朗的情况下, 不愿付出高额代价作长期的流转。这些顾虑的存在严重影响了土地的规模化经营。 三、启示与建议(一) 启示1. 农业人口占总人口的比重决定农业发达程度。传统农业向现代农业转变的重要标志是农业人口占总人口的比重, 农业人口占总人口的比重越低, 发达程度越高。现代发达国家农业人口占总人口的比重一般在5%以下, 我国仍然属于传统的农业大国, 农业人口比重仍然占48.7%。因此, 我国向现代化国家迈进, 必须大力推进城镇化建设进程, 从而改革户籍管理和农村养老模式, 推动农村人口实质性向城镇转移, 从而加速促进土地流转, 促进新型农业经营主体的成长壮大。 2. 农业经营主体的规模决定农业的效益。集约化经营是提高农业产量和效益的重要途径, 发达国家农业经营主体规模大, 一般都以联合经营为主。德国一般家庭农场经营2~100公顷;加拿大家庭农场平均经营300公顷。而我国新型农业经营主体数量少、规模小, 仍以传统家庭承包经营为主, 平均每个农户耕地面积只有0.41公顷。发达国家农民收入高、农地产出高。据2012年《中国农村统计年鉴》资料, 2011年美国水稻单产比我国高15.03%、籽棉单产高77.97%、玉米高75.88%;澳大利亚水稻单产比我国高141.75%、籽棉单产高266.68%;法国玉米单产比我国高63.12%。因此, 我国农业必须走规模经营的道路。 3. 职业农民必须经过资格认证。实行农业从业资格认证是发达国家的普遍做法。法国从事农业经营必须具备一定的条件, 而且这个条件还在逐步提高。1973年要成为一个农业组织的负责人, 必须具备农业专业技能证书, 相当于我国农学类专业专科毕业证;1981年又增加了40小时的预备实习;1992年又增加了6个月的实际实习;到2009年又增加了个性化的专业计划。而且主办一个农业组织还有年龄限制, 1973年规定不超过35岁, 2012年规定不超过40岁。我国应结合农业创业培训, 逐步实行农业从业资格认证。 4. 国家对农业的扶持政策应当调整。对农业实行补贴是发达国家的普遍做法, 但和我国比较有很大的不同。我国目前采取的是普惠制的扶持政策, 虽然让全体农民得到了实惠, 但不利于新型农业经营主体的培育。因为目前是按承包土地的数量进行补贴, 很多人外出打工, 土地临时委托他人种植, 但自己却拿着国家补贴, 这样形成了种田的人没拿到补贴、不种田的人仍然拿补贴的现象, 没有起到鼓励种植的目的, 而且承包了土地并没有种田的人也因不愿放弃国家补贴不愿让承包土地流转出去。国外对农业实行有选择的补贴, 要想获得国家补贴, 必须符合一定的条件, 比如法国获得国家补贴, 必须经营土地不能低于20公顷, 同时还必须有项目发展的5年计划、预期收入目标, 保留农民身份5年以上。 (二) 建议1. 确立政府培育政策, 促进新型农业经营主体成长。(1) 改革创业扶持政策。建议借鉴国外发达国家的经验, 将现有普惠制的国家农业补贴政策改为有条件的扶持政策, 对扶持对象设定一定的条件, 鼓励扶持有基础、有发展前景的新型农业经营主体。2013年中央一号文件提出“新增补贴向主产区和优势产区集中, 向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜”。在目前国家政策没有改变之前, 各级农业行政管理部门应当探索地方财政扶持款拨付改革。在拨付地方财政扶持款时设立一定的条件, 如土地面积、经营规模等。通过这种扶持促进新型农业经营主体的成长。 (2) 完善土地流转政策。目前我国土地流转政策很不完善, 土地流转大多限于亲朋好友之间, 而且不能彻底流转, 影响了新型农业经营主体的形成及长远规划。中央要求“坚持依法自愿有偿原则, 引导农村土地承包经营权有序流转, 鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转, 发展多种形式的适度规模经营”。建议通过综合手段, 特别是健全农村社会养老保障体系, 通过健全养老保障制度, 鼓励中老年人放弃现有土地, 从土地养老转为依靠社会养老, 实现土地的长期流转, 从而促进农村留守人员从土地中解脱出来, 减少农业人口, 提高从业人员的年龄、文化、科技结构。可以在充分确权的基础上, 通过市场机制, 按照依法自愿有偿的原则, 引导土地承包经营权向生产和经营能手集中 (钱克明等, 2013) , 实现农业发展的产业化和市场化, 达到促进新型农业经营主体发展壮大的目的, 从而拉近与发达国家的距离。 (3) 发展创业融资政策。目前农业创业融资主要依赖商业银行贷款, 由于商业银行天生的趋利性, 加上农业企业资产不能进行抵押, 因此影响了农业创业企业的发展。在培育新型农业经营主体中应当大胆探索, 一是可以县市级财政部门为主, 吸收乡镇财政入股, 共同组建担保公司, 为新型农业经营主体融资提供信用担保。或由省、市、县财政共同出资设立农业信贷担保基金, 为新型农业经营主体提供信用担保。二是改革现有担保法律规定, 允许新型农业经营主体以承包的土地使用权、农村产权房提供担保。三是加大政策性银行对新型农业经营主体发展的支持力度, 加大农业发展银行对新型农业经营主体贷款支持的力度, 对款项使用实行跟踪监督。 2. 实行农业经营准入制, 促进新型农业经营主体壮大。(1) 农民创业培训合格证书。实行农业从业准入制是发达国家的成功做法, 我国在培育新型农业经营主体中应当借鉴这一经验。一是制定农业土地流转的规定。对于获取农业土地的主体限定为新型农业经营主体, 其负责人必须经过农业创业培训, 没有取得农民创业培训合格证书的人员不得成为新型农业经营主体的负责人。二是实行农业创业有条件扶持。国家财政经费只扶持新型农业经营主体, 从而促进新型农业经营主体发展壮大。 (2) 农业企业准入证书。中央要求“创建农业产业化示范基地, 促进龙头企业集群发展。推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制, 采取保底收购、股份分红、利润返还等方式, 让农户更多分享加工销售收益。鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。因此, 农业生产企业开办人员必须有相应的文化程度、专业基础、农民身份。这样, 促进土地向高素质的职业农民相对集中, 促进新型农业经营主体的形成, 提高土地利用效益。 (3) 农产品质量安全监管。中央要求“落实从田头到餐桌的全程监管责任, 加快形成符合国情、科学完善的食品安全体系”。推动新型农业经营主体形成, 国家监管从分散经营的千家万户转变为相对集中的新型农业经营主体, 而且以对新型农业经营主体负责人的培训提高其食品质量安全意识, 建立健全农产品标准体系、检测体系、认证体系、监督执法体系等质量保障体系, 全面提升监管能力和水平。 3. 实行行业协会联盟制, 增进新型农业经营主体权利。(1) 建立自下而上的行业协会。发达国家普遍实行行业协会管理制度, 行业协会承担起了本行业的信息、技术、维权等诸多服务事项。我国应当借鉴这一做法, 有条件的地方农业行政主管部门, 应当指导新型农业经营主体成立行业协会, 由有能力的企业家来承担相应的行业服务工作。这种协会可以自下而上成立, 务求实效。在此基础上, 充分发挥农业行业协会的作用, 提高农业行业协会对农民的影响力, 通过农业行业协会协助农民开展土地流转, 帮助农民实现从依赖土地养老向依赖社会养老的转变。 (2) 实现市场信息的通畅共享。自下而上成立的农业行业协会必须为会员提供产业信息服务, 做好市场预测, 指导成员做好产业发展规划, 减少市场失灵现象, 提高市场话语权和竞争力。 (3) 实现个体权益的行业维护。我国新型农业经营主体在成长中需要各方面的扶持, 涉及的政府部门也很多, 而政府部门人员复杂、素质参差不齐, 加之市场的复杂性, 因此, 侵权事件时有发生。成立行业协会后, 对外可以由协会出面维护成员利益, 增强新型农业经营主体在市场中的话语权, 增大维权的效果;对内可以由协会出面监督新型农业经营主体成员的行为, 提高成员守法经营的自觉性。 |
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