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从理论层面看，公办养老机构改革的主要目的是建立现代化的公办养老机构治理体系，使公办养老机构适应多样化、专业化的养老服务需求。健康权和养老权是一个国家为公民提供的最基本权利，也是服务型政府所应肩负的基本职能之一。公办养老机构必须承担起“三无”“五保”、失能等无自我养老能力、无家庭养老条件这类老人群体的养老任务，机构的公益属性必须得到保障。 从实践层面看，我国正加速进入老龄化社会。国家统计局数据显示，2018年，60岁以上老龄人口占比17.9%。十三五时期，我国人口老龄化程度将持续加深。养老问题将成为社会面临的巨大挑战。随着人们思想的开放和生活方式的转变，会有越来越多的老人从家庭养老转向机构养老，目前的养老机构容纳规模远远不能满足需求。同时，随着人们生活水平的提高，老人们不再满足于基本的生活保障需求，向往更加舒适的居住环境、更加良好的医疗保障、更加丰富的精神文化生活，这也是公办养老机构需要回应的民生需求。 （一）坚持分类施策、对症下药。 对养老群体细分不够是制约公办养老机构改革的重要桎梏。目标不精准就难以精准施策，目前将养老群体分为纯公益性和非公益性两类的做法过于简单机械，忽略了庞大的准公益性养老群体的特殊需求，容易产生“偏两端”的现象，导致达不到特别困难标准的相对困难群体入住无门。应根据困难程度对不同群体进行再细分，明确规定哪类群体享有优先入住权、相对优先入住权，优先保障公益性群体和准公益性群体的入住权利，避免特权群体占用过多公共养老资源。按照公益性程度，对养老群体进一步细化分类，建立完善管理台账，是一项利长远的基础工作，有助于精准实施改革。 （二）坚持公益底线、保证公平。 坚持公益底线应从制度设计和制度执行两个方面进行保障。制度设计方面，在进行群体分类的基础上，针对不同群体实施不同的改革措施，对纯公益性群体应坚持政府兜底原则，做到应纳尽纳，不留缝隙；对准公益性群体，坚持政府主导、市场参与，继续实施“公建民营”“民办公助”、财政奖补等多种政策。对这类群体，重点把握好公私平衡关系，公共投入越大，社会效益应越多，产生的社会价值也应越大；对非公益性群体，坚持市场化原则，对公办机构实行市场化改革或推广民营养老机构，价格由市场供需关系决定。 在制度执行方面，要强化标准体系建设，对每类群体进行严格的界定，并对经济条件、家庭背景进行严格的审核把关，杜绝人为因素降低标准或蒙混过关，保证公共资源公平公正分配。保证公益性的根本是发挥政府的主导作用，政府要在公办养老机构改革发展中起到把关定向作用，强化对养老机构的领导权和引领力。要建立财政投入增长机制，保证财政资金的供给，夯实公益性的资金保障。同时，要着力引导社会资金以多种途径参与准公益性和非公益性群体养老产业发展，构建投资多元化、对象多样化、服务专业化的养老格局。 （三）坚持完善制度、强化治理。 公办养老机构涉及到公益性和公平性，健全完善一套行之有效的制度体系尤为重要。我国公办养老机构由传统福利院转型而来，目前大多数机构实行“院长负责制”，由“院长制”改为“法人制”，实施政事企分离，政府应充分放权，保证法人的管理权限。可建立以理事会、管理层、监事会为构架的现代型管理体系，理事会由政府部门、各阶层老人代表、管理人员代表等以合理的比例组成，重大决策事项实行会商制和投票制，推进决策的科学化、民主化。管理层要引进专业管理人才，建立一支专业化的养老服务队伍，提升养老服务专业化水平。监事会要重点强化公益性监督，对制度的设计、制定、执行进行全方位监督。同时，要建立一套完整的绩效管理、人才引进培养、激励约束制度，推动公办养老机构管理上水平，最大限度保障公益属性。 北京市作为首都，是我国老龄服务社会化发展较快的省级行政区之一。截至2015年，北京市共有公办养老机构223家，公办养老机构床位数2.8万张。从公办养老机构的转制情况来看，北京市主要以占比较多的区(县)福利中心、敬老院为转制重点，转制方式以公办(建)民营为主。截至2015年，北京市223家公办养老机构中，已有101家实现了公办(建)民营，其占比接近一半(45.3%)，另外还有12家机构正在公办(建)民营操作程序中。 从北京市公办养老机构转制的经验与做法来看，主要是明确定位、分清对象、完善评估、整体布局、逐渐推进。 (一)明确界定了公办养老机构的职能定位 对公办养老机构进行准确的职能定位，是推进公办养老机构转制的首要条件。根据公共产品理论(程浩等，2002)，履行公共服务职能是政府投资建设并运营公办养老机构的初衷。公办养老机构最主要的职能是为政府托底保障对象提供基本的兜底公共养老服务，但从目前的发展情况来看，公办养老机构无论是在职能定位还是在服务对象上，都明显偏离了这一根本方向。 在社会福利社会化的过程当中，公办养老机构的服务性质由原来的救济性向福利经营性转变，其服务模式由封闭型向开放型转变，服务对象由原来的“三无”“五保”等弱势老年群体扩大到各类有需求的社会老年人。在这一过程中，公办养老机构基于设施、人员、价格等各种资源优势，逐渐发展成为社会“优势老年群体”服务的养老服务机构(丁筱净，2014)。这种服务对象、服务职能的偏离与错位，在一定阶段有其自身发展的合理存在性；但随着我们对养老机构与养老服务业发展客观规律的不断总结与认识，科学客观地界定公办养老机构在整个养老服务体系中的职能与定位，就成了推动公办养老机构转制和整个养老服务体系健康发展的一个重要环节。 北京市在其公办养老机构转制工作开展伊始，就对公办养老机构的职能定位做了明确界定，明确指出，公办养老机构在整个养老服务体系中发挥着基础性、保障性作用，承担的是政府的托底保障职能。同时，北京市还对公办养老机构的服务对象进行了明确界定。这就回答了公办养老机构的发展走向问题，是公办养老机构转制的一个重要认识基础。 (二)建立了明确的分类标准与评估机制 我国公办养老机构在成立之初就是政府福利服务的一个重要载体，承担着为“三无”“五保”老年人等弱势老年群体提供养老服务的重要职能，是我国社会福利事业的一项重要内容。人口老龄化急速发展所带来的日益增长的养老服务需求，促进了我国社会福利社会化的进程，原有的福利性的公办养老机构开始进入社会化阶段。但在接收社会老年人时，公办养老机构对此并没有一个明确的分类与评估标准，以至于在较长一段时期内，公办养老机构的服务对象都以健康、自理老年人居多，导致公办养老机构出现职能错位、服务对象错位等问题。 因此，北京市在公办养老机构转制过程中，在明确界定公办养老机构职能定位的基础上，又将公办养老机构的服务对象明确划分为三类基本养老服务保障对象。这一划分方式，兼顾了老年人的经济、年龄、身体健康状况等主要因素，其分类基本涵盖了“三无”“五保”老年人等政府供养保障对象，经济条件较差的失能、高龄老年群体，以及其他需要政府优待和提供福利服务的对象。这就进一步明晰了公办养老机构的服务对象，解决了“服务谁”的问题。同时，北京市还进一步规范了公办养老机构服务对象的入住评估与管理工作，出台了具体的操作办法，确保公办养老机构切实发挥托底保障的作用。 (三)以公办(建)民营为主要转制方式逐步推进 根据民政部的要求，公办养老机构的转制方式主要是公办(建)民营或者转制为企业，后者主要指以转制为提供经营性服务的养老机构为主。从目前大部分公办养老机构的性质来看，仍然兼具福利特色，以经营性为主的较少。 因此，在推进公办养老机构转制的过程中，北京市采取了以公办(建)民营为主要形式的渐进式转制，对于不同地区、不同类型的公办养老机构采取分类推进的方式。新建公办养老机构直接采取公建民营；存量公办养老机构则选择性地进行公办民营，按照“老人老办法、新人新办法、新机构新办法、老机构老办法”的原则，对公办养老机构在院老年人仍然保持稳定的政策，并为其提供优质服务，实行渐进式的收费改革措施，不搞一刀切。对于实施公建民营的新建公办养老机构，采取基于运营成本的市场定价，实行渐进式收费改革措施，稳步推进公办养老机构转制。从目前我国老龄服务业的发展环境来看，这种形式最能有效吸引、培育社会上的运营团队，也是公办养老机构转制初期的一种有效过渡方式。 (四)将公办养老机构转制纳入养老服务体系建设整体布局 公办养老机构转制是我国老龄服务事业和产业发展过程中的重要组成部分。北京市在推行公办养老机构转制的过程中，其中的一条重要经验就是统筹推进，整体布局，协调发展。统筹考虑公办养老机构转制与老龄服务事业与产业发展的关系，融合发展社区、居家以及机构养老服务，同时，平衡与协调区域间的发展资源问题。与全国公办养老机构的分布情况类似，北京市的公办养老机构也主要分布在街道(乡镇)一级，大都规模较小，设施较为简陋，特别是农村地区的公办养老机构，大都位置较偏，各类公共服务资源尚不完善，不能有效吸引民间资本进行投资。同时，随着“三无”“五保”老年人数量的逐渐减少，许多农村公办养老机构出现闲置、空置等现象。 因此，北京市在推进各区公办养老机构转制中，大都是分片、分区域整体考虑，比如在较为接近的二到三个乡镇中选择一处创办养老院，将二到三个乡镇的政府供养对象集中服务，其余养老院则进一步改建完善，进行公办(建)民营，或者改建成养老服务驿站、照料中心等，为老年人提供文化娱乐、日间照料、心理慰藉等综合性服务，进一步丰富农村老年人的养老服务设施，满足农村老年人的养老服务需求。 (一)进一步明确公办养老机构转制的思路与步骤 对于公办养老机构的转制，不能采取一刀切的激进措施，必须厘清思路，分步实施，在科学界定公办养老机构职能定位的基础上，摸清基本情况，稳步推进。 一是摸清底数。包括摸清现有公办养老机构的规模、数量、结构，基本养老服务对象的规模、构成、需求总量等信息。完善并建立公办养老机构的基本数据库，对现有公办养老机构的数量、分布、规模、档次、现有床位总数量与空置数量、设施设备条件等进行充分了解。继续完善对基本养老服务保障对象的筛查与评估，摸清基本养老服务对象的数量、年龄分布、健康状况、分布情况、服务需求等基本情况，将公办养老机构的有效供给总量与基本养老服务保障对象的实际需求总量进行匹配，从总体上把握实际的需求供给比，以更好地发挥公办养老机构的兜底保障作用。 二是确定类别。北京市已明确规定，新建公办养老机构必须进行公建民营。对于存量公办养老机构，就需要在摸清底数的基础上，对其转制基础与条件进行综合考量，明确其转制方向与类别。例如：确定哪些机构可以直接转制，哪些机构需要改扩建之后进行转制，以什么样的方式进行转制，哪些机构不适合转制，应该以什么样的方式发挥公办养老机构作用，等等。 三是控制标准。公办养老机构发挥的是“保基本，兜底线”的基础性、保障性作用，即其向服务对象提供的是基本的养老服务，这就需要在现有养老服务的标准上，确定符合公办养老机构职能与定位的服务内容、服务项目以及服务标准，要合理确定公办养老机构新建和改扩建的建设规模和标准，确保其具有提供基本养老服务的设施条件与水平。 四是稳步推进。在确保满足现有入住老年人养老服务需求的基础上，根据转制总体部署，因地制宜，分阶段稳步推进。 (二)积极探索多种类型的转制方式 一是继续完善公办(建)民营模式。如上所述，公办(建)民营模式是现阶段稳步推进公办养老机构转制的有效方式，今后要继续在现有基础上，进一步完善相关法律法规、政策体系与程序步骤，做好公办(建)民营养老机构的资产监管和服务监督，在发挥好公办养老机构公益性服务作用的基础上，大力推进养老服务的市场化进程。 二是持续推进公办养老机构转企进程。对于一些规模较大、设施豪华，主要向社会提供经营性服务，远远超出基本养老服务水平与标准的公办养老机构，要大力推进其转企进程，按照事业单位转企改制的相关规定或国有企业国有资产监管的统一要求，将其转制为企业或国有企业，实行以市场为导向的价格形成机制，向社会老年人提供市场化养老服务。 三是积极探索PPP模式、股份制等公私合营方式。积极发挥社会资本在养老服务市场中的作用，发挥政府与市场各自的优势，积极探索公私合营的模式。例如：政府出地、社会资本建设、专业团队运营的PPP模式；在确保国有资产不流失的前提下，发展民间资本参股或控股的混合所有制养老机构；将公办养老机构的设施设备入股，由政府和民间资本共同建设、共同运营管理养老机构；等等。此外，对于一些本身就运营较好的公办养老机构或暂不具备公办(建)民营、转企条件的公办养老机构，可以允许其在一定时期内采取服务外包、“一院两制”的运营模式，并逐步减少财政补贴、严格控制人员编制，推动其积极探索、创新发展。 (三)加强对公办养老机构的成本核算并建立价格形成机制 一是转制后仍然属于公办公营养老机构，需要发挥政府兜底保障作用的，其价格不体现投入成本与市场作用，仍由政府根据基本养老服务保障对象的供养标准，并对其中非供养对象但属于基本养老服务保障对象的入住老年人上浮一定比例进行定价收费。 二是通过公办(建)民营实施转制的养老机构，需要在发挥政府福利性服务的基础上进行市场化运营。这部分养老机构要逐渐在运营成本定价的基础上，探索将国有资产投资逐步纳入成本核算中，既保证投资的社会效益，又不断提高机构运营的经济效益。 三是转制为企业的经营性公办养老机构，要在科学评估国有资产价值的基础上，根据市场需求，按照市场规律，将国有资产投资尽可能多地纳入成本核算与定价中，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。四是通过PPP等公私合营模式建设的养老机构或依靠民间资本参股或控股的混合所有制养老机构，则要进行全成本核算，根据投入产出比的要求，进行自主定价。 参考:王莉莉：供给侧结构性改革背景下的公办养老机构转制分析 刘益梅：公办养老机构的发展困境及其转制探析 王玉玫：公办养老机构改革“路在何方” 编辑：田雨芹【整理摘编：时英平】 |
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