扶贫资金审计

浅谈财政扶贫资金存在的问题及审计的重点

 

党的十六大提出，到2020年要建设一个惠及十几亿人口的小康社会，重点在农村，难点在贫困地区。国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，全面部署了本世纪前十年我国农村扶贫开发工作。这是国家对贫困地区群众的关怀和爱护，是党中央对农业、农村、农民优惠政策的具体体现。

扶贫专项资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达的边远地区发展生产，改变落后面貌，改善贫困群众的生产、生活条件，提高贫困农民收入水平、促进经济和社会全面发展的专项资金。为了加强财政扶贫资金管理，提高资金使用效率，国家出台了一系列财政扶贫资金管理办法，财政部也相应出台了《财政扶贫资金管理办法(试行)》（财农[2000]18号）和《财政扶贫资金报账制管理办法（试行）》（财农[2001]93号），规定省、地、县三级财政部门都要设立财政扶贫资金专户，实行专户管理，专款专用，封闭运行，非财政扶贫资金不得借用财政扶贫资金专户。并对重点骨干建设项目要实行招投标制，大宗材料要实行政府采购，并对财政扶贫资金报账所需的凭据及程序等方面也作了详细规定。尽管如此，但在财政扶贫资金的实际拨付和使用过程中，尚存在着许多弊端。

通过审计，发现各级政府高度重视扶贫开发工作,特别是在管好用好扶贫资金上采取了一定的行之有效的措施,使有限的资金发挥了较好的效益。农村的基础设施得到了加强,农民生产、生活环境得到了改善,生活水平得到了提高。但是由于各种因素制约,使扶贫资金在管理使用过程中还存在一些亟待解决的问题,主要表现在：

一是计划刚性不足，擅自改变用途。受国家和省调控政策制约,县（市）级在项目申报上缺乏自主权。为了争取项目资金，有的项目虽然不符合本地实际，可是往往按照上级项目规划上报项目，才有可能争取到项目资金。有的项目符合本地实际,但不符合上级规划要求,就难以争取到资金。因此，项目资金到县（市）和乡（镇）后，存在着部分项目没有严格按照上级下达项目计划执行，随意调整项目建设地点、建设内容，擅自改变资金用途的现象。

二是上级部门下达指标晚，项目不能按期实施。由于上级部门下达扶贫资金指标一般是在下半年或年末，因此县（市）很多扶贫项目不能按当年计划完成，普遍存在着项目资金滞拨现象。就我州汪清县来说，2008年3月为止，2006年-2007年两年计划实施项目共计208个，已实施项目122个，未实施项目86个，占两年项目总数的41.35%。

三是监管手段不硬，挪用现象存在。目前部分县（市）仍然存在挤占挪用扶贫资金现象。其表现形式为：一是项目管理与资金管理不协调。在项目管理不到位的情况下，“报账制”管理中出现许多漏洞。项目主管部门只重视资金的分配和拨付，不重视项目工程预决算的审核，对支出票据的审核，认为只要是正规发票，不是白条就行。对票据的开支范围与项目建设内容和工程预决算不进行核实，存在着票据开支内容与工程量不相符的现象；二是由原来乡（镇）直接挤占、挪用、弥补政府经费，变为现在将资金转移到项目施工单位套取现金，形成账外“小金库”；三是报账支出票据中有虚列支出，用税务部门代开的项目工程支出发票套取扶贫专项资金现象；四是项目单位农民投工的劳务补贴支出,农户的领用清册不能真实反映，缺乏可信度。五是项目竣工验收制度不建全, 用造假工程验收单，假合同等形式挤占、挪用扶贫资金，使其被挤占、挪用的扶贫资金“合法、合规、合理”，目前还没有可行的扶贫项目竣工验收的暂行办法。

四是监督服务不到位，使用效益不高。一是有关部门监督检查不力，重立项、重投入、轻管理，造成扶贫项目效益低下的现象；二是缺乏科学的绩效考核机制，跟踪监督、跟踪问效不到位，以拨代管问题比较突出；三是扶贫资金管理使用中存在着因管理不善、决策失误、挤占挪用等原因造成的投资失败、无经济效益等损失浪费问题。四是服务不到位，项目没有发挥到应有的效益，甚至农民得不到应有的收益，使群众意见较大。

上述存在的问题，更加明确了扶贫资金审计监督是扶贫开发工作的一个重要环节，是促进国家扶贫开发政策更好地贯彻落实，不断加强和规范扶贫资金管理，提高扶贫资金使用效益的一个重要手段。而且在审计中发现项目单位违规违纪方法更加隐蔽，给审计工作增加了难度，对审计方法提出了新的挑战与更高的要求，审计人员必须采取灵活多样的审计方法，抓住审计重点，才能更好地履行审计职责。个人认为财政扶贫资金审计中应抓住以下几方面重点：

一是重点抓住对财政扶贫资金项目立项、审批过程的审计

资金管理和项目管理是相辅相成的，资金管理是项目管理工作的保障，项目管理是做好资金管理的基础。项目选择的正确与否，直接影响到财政扶贫资金使用的合法性和效益性。对扶贫项目立项和审批过程的审计，是正确反映财政扶贫资金全貌、全面评价财政扶贫资金使用是否有效的重要一环。

项目确立程序一般是由村委会申请，乡（镇）政府根据实际情况向县（市）财政及扶贫办申报，由县（市）扶贫办领导小组进行平衡审批后向州（市）一级扶贫办及财政部门申报，州（市）扶贫领导小组审查汇总后报省一级扶贫办及财政部门，最后由省扶贫办领导小组审查审批后下达执行。县（市）财政局和扶贫办不能调整省批准的项目和资金计划，只起到项目和资金计划的传递作用。但在实际工作中，还存在着审批部门对扶贫项目缺乏调查了解，个别贫困村急需解决的项目应报未报、应批未批、资金分配贫富不均等问题。所以，在具体审计过程中，审计人员要对已经批准的扶贫工程项目严格审查，尤其对调整的计划项目要查明调整原因，审计其合规合法性，还要对最初申报项目资料进行审查，加大审计力度、深度，防止财政扶贫项目审批的随意性，堵塞人情项目，尽力杜绝项目上的腐败问题，保障财政扶贫资金真正能用到扶贫村、贫困人口上，切实解决贫困人口的一些实际问题。

二是重点抓住资金流转环节，对财政扶贫资金的使用过程进行审计监督

财政扶贫资金的使用环节主要是资金从财政账户拨出后，最终到达项目上。大部分扶贫项目在最基层实施，项目分散，涉及到千家万户，由于基层管理还很薄弱，财政扶贫资金的使用在实际工作中，还存在着资金拨付不及时、财务管理不规范、白条列支过多以及扶贫项目的实施很不规范等问题。因此，加大对财政扶贫资金使用过程的审计监督是保证审计任务高质量完成，防范审计风险的重要一环。

一是从资金拨付和资金运动变化入手，揭示拨付环节间的资金差异，是扶贫专项资金审计的重点，也是专项资金审计查找问题的突破口。资金的运动变化，是反映扶贫专项资金运动的全过程。在审计中，应注意逐笔查明资金拨付环节中存在的差异的真实原因，顺着资金拨付流向，分析掌握资金活动的最终去向。并且认真核实已签订的项目责任书以及项目施工合同、项目承包合同与项目资金的去向是否相符。在扶贫专项资金拨付环节审计中，一是从会计账薄和会计凭证为基础，查找拨付专项资金支出的去向，进而弄清是否项全部用到扶贫项目上，有无虚列支出、转移资金的情况。二是以银行存款“对账单”为基础，按序时逐笔勾对，理清资金流向，账户内资金的存量的准确性，账实是否相符，查找有无截留、挪用的行为。三是对出纳的库存现金进行盘点，找出短款或长款的原因；弄清是否有隐匿账户。四是以出纳现金的记账为基础，核实每笔业务的真实性；五是对大额现金支付的项目引起高度重视，发现疑点，顺藤摸瓜，一查到底。

二是从报账原始发票入手，揭露挪用和骗取扶贫资金，是扶贫资金审计的重要环节。审计时，应到现场详细核实扶贫项目的建设内容和建设规模，便于对报账票据的审核。对以现金方式补助的，要有农户在领用清册上本人亲自签字、盖章或摁手印，在税务代开的票据，要到税务部门核实其票据真伪，防止套取现金，特别是大额现金支出，报账时要一律使用正式发票，坚决杜绝白条入账。

三是从往来账户入手，揭露隐匿货币资金和移花接木现象，是扶贫专项资金审计不可忽视的关键。目前，有些扶贫专项资金使用单位利用往来账户进行作弊，隐匿货币资金，把往来账户当成“掩体”，严重影响了会计信息的真实性，造成专项资金流失。在审计中，应注意对往来账的真实性、可靠性进行审计，对其资金活动轨迹进行清理；对内部往来延伸核实，对外单位的往来采取外调核实，不放过一丝一毫的蛛丝马迹，弄清往来账户中存在的疑点。

总之，在资金流转环节审计过程中，重点抓住资金拨付为主线，采取详查和抽查相结合的方法，突出“全面审计，审计重点”，有条理的对财政扶贫资金进行审计，以保证扶贫资金的安全、有效、合法。

三是重点抓住财政扶贫资金的使用效益性审计

    财政扶贫资金的使用正当与否直接关系到贫困地区人民的切身利益和稳定发展，只有保证扶贫资金真正用到扶贫项目上，并狠抓扶贫成效，真正做到对贫困地区经济发展的支持，有效改善群众的生活条件和生态环境，才能体现扶贫这项民心工程的深远意义。

开展扶贫资金效益审计，可以围绕扶贫开发重点，分别选取一定比例的项目进行审计和调查，在具体实施中做到“突出一个重点，抓住一个关键，搞好三个结合”。突出一个重点，就是要重点揭露扶贫资金管理使用中存在的管理不善、决策失误、挤占挪用等原因造成的投资失败、无经济效益等损失浪费问题。抓住一个关键，就是要把效益审计关键放在如何促成扶贫资金使用效益的提高上。要对审计发现的弄虚作假、挪用、骗取资金、项目选择失败等造成扶贫资金损失的问题进行分析，从改进体制、完善机制、健全制度入手，有针对性地提出提高扶贫资金使用效益的审计建议，引起地方党委、政府和有关部门的高度重视。搞好三个结合，一是效益审计与传统审计结合。我国目前效益审计还是以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。审计实践中，我们要把效益审计同财政财务收支审计、专项资金审计结合起来，既可以提高审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养和锻炼审计人员。二是点面结合。扶贫资金效益审计的落脚点要放在扶贫项目上，抽查的扶贫投资项目不得少于总投资的50%甚至更多，其中要抽查一定数量的完工项目。三是定量与定性结合。要把有关主管部门考核扶贫资金效果和效益的指标与各级党政领导关心的指标进行有机结合，作为扶贫资金效益审计的评价指标，其中既要有定量指标，又要有定性指标。

总之，由于财政扶贫资金扶持的贫困人口点多面广，资金分散，且扶贫资金管理和使用的好坏，关系着党的“三个代表”重要思想和扶贫政策的贯彻落实。随着国家财政扶贫资金的不断投入，加强对财政扶贫资金的审计监督显的尤为重要。审计不仅有利于财政扶贫资金的管理，使财政扶贫资金真正落实到扶贫项目上；也有利于促进各级政府对扶贫工作的重视和支持，不断提高财政扶贫资金的使用效果和扶贫成效。在审计过程中，审计部门要紧扣财政扶贫资金审计的重点，严把财政扶贫资金审计的质量关，是做好财政扶贫资金审计的关键。