目前，新的国土空间治理体系正在构建，国土空间用途管制制度在理论和实践上尚无完善系统的经验。为推动生态文明建设、促进地方高质量发展，亟须建立和完善国土空间用途管制制度体系。 用途管制制度现状及问题 现行用途管制制度的主要特征。国土空间用途管制源于土地用途管制的扩展。现行的用途管制主要包含土地（主要是耕地）、林地、水域、湿地、自然保护地、城乡建设用地、海域、草原等8类。总体上看，土地用途管制和城乡建设用地管理制度最为成熟，形成了较为完善的规划体系、行政审批和许可制度；林地用途管制建立了与土地审批相衔接的机制，亦较为有效；湿地和水域用途管制制度体系相对独立但不尽完善，其采取总量控制、占用审批的思路与土地用途管制亦大体相似，具有整合的基础。管制方式主要是空间分区和指标控制相结合，即按照一定条件，将管制对象划分为不同区域，设定调控指标，制定相应的管制规则，并通过审批或许可实现管制目标。管制重点是控制建设行为，管制手段主要是行政手段。国土空间利用具有极强外部性，采用审批和许可等行政手段进行空间管制也是发达国家普遍的做法。 现行用途管制制度存在的主要问题。梳理现行用途管制制度，尚存在五方面的问题：一是统一用途管制的内涵不清，由于管理机构的分散设置，如何协调“用途的统一管制与要素的分散管理”仍是难点。二是用途管制制度覆盖不全，生态空间用途管制较为薄弱。三是用途管制常用手段中空间准入和转用规则不明确，用途管制技术体系尚待完善。四是在不同层级上，用途管制针对性不足，难以适应地方发展和治理水平的差异性。五是侧重于事后监管，监测评估机制不健全。 明确统一用途管制的内涵与基本思路 国土空间用途管制作为落实国土空间规划、提升空间治理水平的重要手段，从各自为政的分散管理走向了相对集中的统一管理。 国土空间用途管制的内涵。国土空间用途管制制度应立足统筹管理和系统治理的要求，统筹考虑各类要素的功能及保护需求，实现国土空间用途管制范围、要素和类型全覆盖。一是管制范围拓展为全域国土空间，特别是加强了对生态空间的用途管制。二是管制对象拓展为全要素，对山水林田湖草等要素进行统一管制，解决以往用途管制职责分散、系统性不强等问题。三是管制内容拓展为国土空间的用途类型、利用方式、使用强度、利用效率、环境影响等多个维度。四是统一用途管制的重点是“规则统一”，具体执行和实施仍需按部门职权进行分工协作。  国土空间用途管制的基本思路。在管控层级上，以国土空间规划为基础，把空间用途管制嵌入到“三区三线”空间管控，强化国土空间分级分类管制，建立三级管控体系。其中，一级管控体系是指在省级层面，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性为基础，明确城镇化发展区、农产品主产区和重点生态功能区等三类主体功能区的管控要求，强化对开发强度、空间布局的整体调控；二级管控体系是指在市县层面，以空间分区为基础，根据功能定位和保护程度不同，明确生态保护红线区、一般生态区、永久基本农田区、农业农村发展区、城镇建设区等五类分区开发建设行为的空间准入要求、条件、程度，提出准入正负面清单管控原则；三级管控体系是指在实施层面，重点针对农业用地、建设用地和其他用地等具体用途，从现状、规划、审批和开发等方面提出管控规则，实施用途转用审批和许可，严格控制农用地和生态用地转为建设用地，提高土地使用效率。 国土空间用途管制的制度框架设计。按照“落实中央要求、站稳国家立场、坚持权责对等”的原则，系统整合各类用途管制制度，统一用途管制的依据、规则、程序等，建立“全要素计划管理、差异化空间准入、全流程用途许可、动态化监测评估”的国土空间用途管制制度体系，实现全域国土空间的分级分类管控。 完善国土空间用途管制基本制度体系 面对国土空间治理现代化的新要求，优化完善“计划管理、空间准入、用途转用审批和许可、监测评估”等四项基本制度，是建立统一用途管制制度体系的关键。 拓展年度计划管控范畴，建立全要素计划管理制度。通过年度计划强化对国土空间的开发强度、保护状况、修复任务等全方位的调控，落实主体功能区战略。首先，丰富年度计划管控指标，将“土地利用年度计划”升级为“自然资源保护与利用年度计划”，参照“耕地保有量”的管控方式，将自然生态要素纳入计划管理，设定林地、湿地等重要生态资源的保护目标以及国土空间综合整治年度目标。其次，按照主体功能定位划分政策单元，对城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区等区域实施差异化年度计划调控政策，通过年度计划的分类精准施策，促进建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。再次，加强新增建设用地的省级统筹，将新增建设用地指标分为基础性、奖励性和扶持性三类：基础性计划用于保障省委、省政府重大战略部署和重大建设项目，由省级直接安排使用；奖励性计划用于激励地方发展重大产业项目、盘活存量用地等，由省级考核认定后下达至地方；扶持性计划用于支持欠发达地区的发展以及长江沿线整治修复等专项行动，由省级定向下达至地方，并明确使用要求。最后，完善计划指标考核奖励制度，引导地方政府主动落实计划调控目标。针对各地资源保护目标落实情况、土地集约利用水平、存量土地消化情况、吸纳转移人口状况等进行考核评估，作为下一年度计划指标分配的依据，构建有保有压、奖惩分明的差别化计划管理机制。在资源枯竭地区，积极探索工矿废弃地复垦指标的交易与收益分配制度，激励民间资本开展工矿废弃地整治，推动生态修复。 灵活运用正负面清单，建立差异化的空间准入机制。针对农业、生态和城镇三类空间的不同特点，依据国土空间分区的管控要求，制定实施“刚性”与“弹性”相结合的空间准入正负面清单。对于生态空间应建立准入“正面清单”，使绝大多数的人类活动受到严格控制。生态红线区内仅允许国家重大战略项目以及对生态功能不造成破坏的“少量种植、地质勘查、灾害防治、科学研究、文物保护、适度旅游、线性基础设施、生态修复”等8类有限的人为活动。一般生态空间在生态红线区允许的活动基础上，应当允许“乡村服务设施、景观公园、市政公用设施”等对生态功能影响较小的人为活动进入。对于农业空间应建立准入“正面清单”，严格限制非农建设活动。基本农田保护区是落实国家粮食安全的重要载体，仅允许国家重大战略项目以及在避让基本农田的前提下，对农业生产功能不造成破坏的“公益性服务设施、线性基础设施、综合整治”等人为活动。农业农村发展区是落实乡村振兴战略的重要载体，应当允许农村基础设施、休闲农业，以及农村新产业新业态等活动进入，为推动乡村振兴留有弹性。对于城镇空间应探索建立“正负面清单”相结合的准入制度，引导城镇内部结构优化，实现高质量发展。鼓励地方结合城市发展目标与定位，因地制宜地制定城镇空间准入的管制措施。依据国土空间规划，建立全域覆盖、层级清晰、单元统一的功能分区引导体系，制定正负面相结合的管控清单，提出功能引导的鼓励措施，推动城镇功能和品质提升。 探索“空间+要素”两级转用管控体系，建立全流程的用途转用审批和许可制度。国土空间的内涵有“区域”和“要素”两种特性之分。要厘清区域和要素两者之间的科学内涵，加强用途转用管控体系，对接国土空间规划的要求，探索“空间+要素”两级转用管控体系。在空间级转用管控体系中，以省级国土空间规划“城镇化发展区、农产品主产区和重点生态功能区”等三类主体功能区为基础，建立“生态红线区、一般生态区、基本农田保护区、一般农业区、城镇建设区”等五类用途分区之间的指引性转用规则，确保各类空间之间的变化符合省级主体功能区战略。在要素级转用管控体系中，以市县级国土空间规划“生态红线区、一般生态区、基本农田保护区、农业农村发展区、城镇建设区”等主导用途分区为基础，建立“建设用地、耕地、园地、林地、草地、水域湿地”等六类要素的约束性转用规则，明确转用的条件、程序等要求，确保各类分区内部的资源要素变化合理有序。整合各要素用途转用审批程序，完善各类资源使用许可，建立统一的自然资源用途转用审批和空间使用许可制度。以农用地转用审批为基础，整合林地占用、草地占用、水域湿地占用等审核审批制度，统一各类自然资源用途转用审核审批的规则，提高行政审批效率。针对建设活动，探索将国有建设用地规划许可和乡村建设规划许可统一为建设用地使用许可，将空间使用质量、效率、环境影响等内容纳入使用许可范畴，丰富使用许可的内涵，推动高质量发展。针对非建设活动，整合现有的耕地、林地、水域和草地等使用许可制度，明确非建设活动使用许可的内涵和前置条件，探索建立统一的国土空间使用许可制度，促进自然资源高效利用。同时，做好国土空间使用许可统一管理与建设（生产）许可分散管理的衔接，明确国土空间建设（生产）许可的授予对象、申请条件、许可行为、建设（生产）标准等，确保用途管制的要求能够落地。 构建全域全要素的监测体系，实现对用途管制的动态化评估预警。针对永久基本农田保护区、生态保护红线区、城镇开发边界等重点区域，监测各类空间要素的总量、质量、变化，评估年度计划、空间准入、转用审批和许可制度执行情况等。对接国土空间规划指标、年度计划指标等，针对用途管制监测的重点内容，按照“守住底线、提升质量、动态预警”的监测思路，构建由“底线型、质量型、动态型”三类指标组成的综合指标体系。联通各项业务平台，搭建多功能分析预警模块，建立监测结果反馈处理机制，及时发现和纠正用途管制执行中存在的问题，增强用途管制的权威性和严肃性。 （作者分别供职于湖北省自然资源厅和武汉市规划研究院 本文刊发于《中国土地》2020年第5期） |
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