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乡级政府具备处理已颁证土地争议的职责和能力吗 ——张甲诉某乡政府土地使用权纠纷案 刘万金 （载《行政法律文件解读》2008年第11辑） [要旨] 土地管理法第十六条规定了乡级政府处理土地权属争议的法定职责，但该法并未对其履行该职责的前提条件作出规定，而且还将其作为处理争议的首选主体。所以，不能因为当事人取得了县级以上政府颁发的《土地证》，就否定乡级政府处理土地权属争议的法定职责。 [案情] 原告：张甲。 被告：某乡政府。 第三人：张乙。 原告与第三人系同村南北毗邻的邻居，双方均持有某县政府颁发的《集体土地建设用地使用证》（以下简称《土地证》）。双方对《土地证》确定的土地使用权边界发生分歧，均认为位于结合部的一部分土地使用权属于《土地证》确定给自己的宅基地范围之内。在协商不成的情况下，原告申请被告依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条的规定作出处理。被告逾期未予答复，原告向人民法院提起行政诉讼，请求判令被告履行处理其与第三人之间土地使用权争议的法定职责。被告以双方均持有县政府颁发的《土地证》，故其不享有处理原告申请事项的法定职责为由予以答辩。 [问题] 在县级以上政府已经颁发《土地证》的情况下，乡级政府是否具有处理当事人之间土地权属争议的法定职责？ [分歧] 否定说认为：《土地管理法》第十六条规定的乡级政府处理土地权属争议的法定职责，系对当事人没有取得《土地证》情况下的规定。在当事人已经取得县级以上政府颁发《土地证》的情况下，因为乡级政府系下级政府，无权对县级以上政府的颁证行为进行解释，更无权改变其颁发的《土地证》，没有界定、落实《土地证》的职责和能力，所以不具有处理当事人之间土地权属争议的法定职责。 肯定说认为：在县级以上政府颁发《土地证》的情况下，乡级政府具有处理当事人之间土地权属争议的法定职责和能力。 [点评] 乡级政府具备处理已颁证土地争议的职责和能力吗？ 笔者持肯定说。 一、从法律依据上分析，乡级政府具有处理土地权属争议的法定职责 1、《土地管理法》第十六条的规定是乡级政府处理土地权属争议的法律依据 《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”。《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”该条第二款又规定：“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”[①]据此，除“单位之间的争议”“由县级以上人民政府处理”外，对于“个人之间、个人与单位之间的争议”，乡级政府是具有予以处理的法定职责的。 2、《土地管理法》并未对乡级政府履行处理土地权属争议法定职责的前提条件作出规定，而且还将其作为处理争议的首选主体 依照《土地管理法》第十一条、第十二条、第十三条的规定，我国对土地所有权和使用权确立的是登记、发证、确权制度。[②]据此，登记、发证是我国对土地权属管理的基本原则和普遍情况。因此，《土地管理法》在作出乡级政府处理当事人之间土地权属争议职责规定的时候，应当已经考虑到了当事人之间的争议一般是在县级以上政府颁发《土地证》的情况下发生的。既然其已经考虑到了该情况，又未将该情况作为履行职责的例外予以排除，而且还将乡级政府作为列于县级以上政府之前的处理土地权属争议的首选主体，所以，《土地管理法》关于乡级政府具有处理土地权属争议职责的规定，适用于当事人取得了县级以上政府颁发《土地证》的情况。 3、否定说在法律上有解释的障碍 按照否定说的观点，应当只有颁证机关（或者其上级机关）才可以处理土地权属争议，这在法律上存在着解释的障碍。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“……中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责……”。据此，按照否定说的观点，如果某单位或者个人与某个由国务院土地行政主管部门颁发土地使用权证书的中央国家机关发生土地权属争议，就应当由国务院予以处理。但是，国务院一般是不处理具体的行政管理事务的。行政复议法第三十一条第二款关于“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，可以说明两个问题：（1）省级政府（而不是国务院）是处理土地权属争议的最高行政机关；（2）在国务院对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定做出后，省级政府仍然可以处理当事人之间的自然资源的所有权或者使用权争议，这间接印证了在上级政府颁发《土地证》的情况下，下级政府是可以处理当事人之间的土地权属争议的。 二、从事实上分析，乡级政府具有处理土地权属争议的能力 在县级以上政府颁发《土地证》的情况下，让乡级政府处理当事人之间的土地权属争议，其实就是对《土地证》所记载的内容予以辨认、落实后，明确争议土地的权利主体。应当说，这比起没有《土地证》的情况（即事实上的土地权属争议）来说要容易得多。因为《土地证》已经明确了当事人的权利，乡级政府需要做的，只不过是按图索骥而已。 在县级以上政府颁发《土地证》的情况下，乡级政府处理土地权属争议的可能性，可以从以下几个方面予以分析： 其一，《土地证》的一个重要功能就是其公示性，[③]即通过其记载的内容，明确地对世人宣布登记、发证土地的权利主体及其四至范围等，其应当是世人皆可辨认之的。世人皆可辨认，乡级政府当然能够辨认。 其二，如果确实因地形地貌发生变化等原因，致使部分土地权属不明的，可以采取到土地登记机关查阅土地登记资料，以及调查当时进行土地登记时参与土地调查的人员（这些人员往往就是该乡级政府的工作人员和当事人所在村的村干部，调查起来不会有什么技术上的障碍）等手段予以解决。但地形地貌的变化等原因绝不是乡级政府不能处理而县级以上政府就能够处理土地权属争议的理由。 其三，县级以上政府和乡级政府系上下级行政机关，而不是互不相关的两个部门。依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作……”乡级政府完全可以利用这种领导与被领导的关系，与上级政府互通情况、请示汇报，寻求法律上和政策上的支持，妥善地处理土地权属争议。 当然，从客观上讲，《土地证》也可能存在实体上的问题。比如，应当由公民甲享有使用权的土地，却为公民乙颁发了《土地证》；公民丙与丁单位分别持有的两个《土地证》存在交叉重叠；等等。乡级政府如果在处理土地权属争议过程中发现《土地证》的颁发存在问题，可以中止处理程序，建议颁证机关依法作出处理，同时告知利害关系人对相关《土地证》依法主张权利（申请颁证机关依法撤销《土地证》、向颁证机关的上一级行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼）。如果将来《土地证》被依法撤销，就恢复到了没有《土地证》的情况，乡级政府可以根据其查明的情况依法作出处理决定；如果《土地证》被依法维持，乡级政府可以根据《土地证》所确认的权利依法作出处理决定；如果利害关系人在法定期限内未主张权利，可以视为其对《土地证》所确认权利的认可和对其自身实体权利的放弃或者处分，乡级政府亦可以根据《土地证》所确认的权利依法作出处理决定。但是，《土地证》可能存在的实体上的问题，绝不是乡级政府拒绝履行处理土地权属争议法定职责的理由。 [①]需要说明的是，《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定有两处欠妥之处：一是其第一款将县级国土资源行政主管部门作为“处理”主体的规定既与《土地管理法》第十六条的规定不一致，也与《土地权属争议调查处理办法》第四条关于“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件……的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定相矛盾；二是其第二款将《土地管理法》第十六条规定的乡级人民政府处理土地权属争议的首选主体地位规定为“可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”，亦与《土地管理法》第十六条的规定不一致。《土地管理法》是法律，依法应当依照；《土地权属争议调查处理办法》是规章，依法可以参照。因此，对于二者不一致之处，应当适用《土地管理法》的规定。 [②]《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”；第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”；第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。 [③]物权法第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”《土地登记办法》第二条第一款规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。” |
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