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煤炭去产能指标流转的保全与执行|高杉LEGAL

2020-06-06  悲壮的尼...

题问:煤炭关闭退出去产能指标是否有保全执行价值?

煤炭关闭退出去产能指标流转及政府奖补资金的保全与执行

作者|卓朝阳(原任职于银行总行风险资产处置部期间完成本文,微信号:xiatianday)

*本文经作者授权发布,不代表其供职机构及「高杉LEGAL」立场与观点,且不作为针对任何个案的法律意见或建议*

近年来,银行在处置煤炭行业不良债务时,经常会遇到与去产能相关的指标流转、政府奖补等财产线索信息,但由于煤炭行业复杂程度高、政策波动性强、信息传播不足等原因,与煤炭去产能相关价值较难辨别把握。本文通过梳理煤炭去产能政策、检索司法案例、咨询政府网上政务系统、浏览交易信息等方式,尝试拨开煤炭去产能有关指标、奖补等迷雾,理清产能指标、奖补资金的保全执行价值。

一、去产能指标和政府奖补的政策依据

为了有效推进供给侧结构性改革,化解煤炭过剩产能,2016年,国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号),7号文提出主要任务之一是要严格控制新增产能,实行减量置换,并予以政府奖补支持,其中所指的减量置换就是产能指标流转的政策本源。围绕7号文的部署,国家发改委协同其他部委颁布系列通知文件,明确指标置换比例、条件,煤矿关闭验收条件等内容;财政部发布专项奖补资金使用管理通知,规定专项资金主要用途用于国有企业员工分流安置,也可统筹用于符合条件的非国有企业员工安置,各地区相应制定资金管理细则,明确资金的申请、分配、使用、监督考核等内容。

二、去产能指标的基本内容

(一)去产能指标的用途。

指标作为政策虚构出用于化解过剩产能的调节手段,对于其用途的掌握有助于我们理解指标的现实意义。按照要求,在7号文颁布前未核准煤矿项目需核准的、在建项目不停建缓建、因特殊原因确需新建煤矿的,必须关闭退出相应规模的煤矿进行产能减量置换,除了核减自身产能外,煤矿企业可使用其他企业核减产能指标。因此,产能指标主要用于在建或新建煤矿项目依靠自身无法完成核减产能要求情况下的外部替代。

(二)去产能指标的资产范畴及产生。

指标独一无二的用途意味着其能为指标所有者带来收益,符合资产的一般定义。从外观上看,指标无客观存在的实体,使用价值来源于国家政策的赋予,类似于特许经营权,属于无形资产。评估机构在评估指标价值时将其纳入无形资产范畴。

指标必须是合法在籍的生产建设煤矿关闭退出的产能,可以是已纳入化解煤炭过剩产能方案的煤矿,也可以是方案之外企业自主关闭退出的煤矿(两者在置换比例上存在区别),既能是关闭退出煤矿的产能、生产煤矿核减的产能,也可以是已核准在建煤矿降低的产能。但这不是说,煤矿企业任意关闭煤矿、降低年产规模就可以产生指标。煤矿的关闭退出必须符合政策规定条件,煤矿的关闭退出必须向政府提出申请,双方签订退出协议,在政府作出关闭决定后,企业按照矿井闭坑规定关闭煤矿,关闭退出后注销相关采矿权证照,最终需经政府部门验收合格。

(三)产能指标的流转价值及执行保全状况。

在国家持续不断推进去产能的大背景下,去产能指标的交易价值毋庸置疑。为了给产能置换创造有利条件,国家发改委鼓励跨省域进行指标交易,支持各地区根据实际建立煤炭产能指标交易平台。经查询,各地煤炭产能交易平台较多,如河北环境能源交易所、西南联合产能交易所(煤炭去产能指标交易平台)、福建省产权交易中心等等。从各大交易平台上的交易数据来看,煤炭产能指标价值可达100元-150元/吨左右,通常一个30万吨/年产能的指标价值要高达3000万元-4500万元。

面对产能指标巨额价值,指标若能作为司法保全执行标的将是一项重大财产线索。通过查询阿里司法拍卖情况,截至目前,仅宁夏地区有一起拍卖案例(参见阿里司法拍卖案例“宁夏天丰煤矿有限责任公司沙巴台煤矿关闭退出煤炭产能指标价值”)。通过浏览该案例网上公示的评估报告及附件材料,可以发现该产能指标事先已经过宁夏回族自治区发改委审批同意进行区外煤炭置换,且煤矿关闭退出验收合格并在网上公告2017年关闭退出验收煤矿名单之中,更为重要的是,法院曾向宁夏发改委发函咨询执行事项,宁夏发改委复函进行了说明。因此,指标的执行除要满足指标切实存在并经政府部门验收合格条件外,还要取得地区发改委明确同意流转意见(尤其是跨省区的交易),而且为了保证执行顺利,执行法院最好在执行前能够与管辖地区的发改委进行沟通,明确执行有关事项。另外,有不少法院认为指标交易款不能保全和执行,指标交易款等同于中央财政奖补资金的替代资金,法院不予查封冻结。由此可见,指标虽然执行价值高,但执行性效率较低,且执行保全存在较大不确定性。

1、在四川省泸州市中级人民法院(2017)川05执复44号车学林、古蔺县银叶煤矿民间借贷纠纷执行审查类执行裁定书中,法院认为:

“专项奖补资金指中央财政拨付的工业企业结构调整的专项资金,明确为贯彻落实国发〔2016〕7号《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》设立的用于化解过剩产能的配套资金。根据《国家发展改革委关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》(发改能源〔2017〕609号)第五项“经企业申请不享受中央财政奖补资金的,可作为实施方案以外的产能置换指标使用”,以及第七项“支持地方统一实施产能置换……收益统筹用于本地区煤矿去产能相关工作”的精神,关闭退出煤矿不享受中央财政奖补资金而通过西南联合产权交易所进行产能置换指标交易所得的资金,属于中央财政奖补资金的替代资金。”

2、在四川省高级人民法院(2018)川执复73号上海浦东发展银行股份有限公司成都锦都支行、荥经县鱼泉煤业有限责任公司金融借款合同纠纷执行审查类执行裁定书中,法院认为:

“案涉产能指标置换资金系鱼泉煤业公司在去产能过程中,关闭退出煤矿行业不享受中央财政奖补资金所进行的产能置换指标交易所得资金,属中央财政奖补资金的替代资金。故对鱼泉煤业公司关闭退出煤矿通过西南联合产权交易所进行产能置换指标交易所得资金,应参照《最高人民法院关于对工业企业结构调整专项奖补金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》精神,执行法院不宜采取保全措施和执行措施,已采取保全和执行措施的,立即解除或者退还。”

(四)查询煤矿企业名下产能指标的渠道。

产能指标产生的必经程序之一是煤矿关闭退出,针对该项工作,每年各省区政府均会在网上公布年内关闭退出煤矿名单及完成情况。通过网上检索,能够快速发现企业名下有无煤矿关闭信息。之后,再申请法院向煤矿所在地区发改委调取关闭煤矿的产能指标情况,在条件满足且予以配合时下申请发改委协助保全指标。

三、政府奖补的基本内容

(一)奖补资金来源及使用要求。

1、中央奖补资金。

为了支持并推动煤炭行业化解过剩产能工作开展,中央财政预算安排一定奖补资金用于企业职工安置等支出。财政部专门就奖补资金使用出台《财政部工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》(财建〔2018〕462号),按照该办法规定,奖补资金主要用于解决国有企业职工安置,也可统筹用于符合条件的非国有企业职工分流安置(办法规定专项奖补资金执行期限暂定至2020年)。在奖补金额上,国有企业和非国有企业存在重大差别,国有企业奖补金额依据化解产能、安置人数、企业困难情况计算得出,非国有企业则是定额给予120万元/矿。

办法规定资金的使用应用于职工安置相关的支出。非国有企业的奖补资金在妥善分流安置职工后,剩余部分还可用于企业转产、化解债务等相关支出。如存在主观不履行安置责任、骗取套取奖补资金、资金未优先用于职工安置等问题,将依法依规追究相关企业和当地政府的责任。

值得注意的是,中央奖补资金和产能指标交易之间存在互斥关系。对于已纳入2017-2020年化解煤炭过剩产能实施方案内的关闭退出煤矿,经企业申请不享受中央财政奖补资金的,产能指标方可进行交易。

2、地方奖补资金。

在财政部办法的基础上,各省、市相应制定所在地区实施细则,在中央奖补资金之外,另设省级奖补资金。以下提供四个地区规则供参考:

(1)河北奖补规则。河北规定申请国家奖补资金的关闭退出煤矿不纳入省级奖补范围,省级奖补资金专门用于补助退出产能指标参与省统一组织的公开交易且价格较低的关闭煤矿,若企业自行交易产能指标的也不在奖补范围。奖补标准与产能交易价格挂钩,原则是产能指标交易价格低的予以补助。

(2)重庆奖补规则。重庆在中央奖补资金的基础上再增加市级奖补资金,对非国有企业定额奖补达600万元/矿(包括中央奖补的120万元)。奖补对象上限制四类关闭煤矿不在奖补范围,如资源枯竭的煤矿等。

(3)安徽、贵州奖补规则。安徽、贵州细则基本照搬财政部规定,且未提及地方奖补资金的数额。

(二)奖补资金的司法保全和执行。

针对巨额奖补资金面临因企业债务引发的司法保全和执行问题,最高人民法院在2017年7月发布《最高人民法院关于对工业企业结构调整专项奖补资金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》(法〔2017〕220号),该通知明确除为实现职工权利,审理、执行职工安置工作引发的纠纷外,不宜对奖补资金采取保全和执行措施,已经采取保全措施的,要立即解除冻结。该通知采取一刀切形式规定不得保全和执行奖补资金,在内容上与财政部管理办法是相违背的,财政部办法允许安置职工后的剩余款用于化解债务。因此,只要能证明账上的奖补资金是支付职工安置后的剩余款或证明奖补资金已远远超过职工安置要求金额,理应可以对奖补资金进行保全和执行。有法院即认可扣除职工安置等支出的剩余款项属于煤矿企业去产能补偿收益,可作为一般所有财产进行扣划执行。

在云南省曲靖市中级人民法院(2018)云03执异166号宣威市双河乡小营煤矿、宣威市农村信用合作联社双河信用社金融借款合同纠纷执行审查类执行裁定书中,法院认为:

“工业企业结构调整专项奖补资金专项用于相关国有企业以及符合条件的非国有企业职工的分流安置工作,即首先用于解决煤矿企业拖欠工人工资、职工安置、社保欠费、煤矿开采引发的地质灾害等民生问题。同时该通知还要求,各级人民法院应结合账户性质、资金来源、发放程序、审批手续等因素,准确判断资金性质,保障各方当事人的合法权利的同时,既要避免因普通经济纠纷冻结、划扣工业企业结构调整专项奖补资金,也要防止债务人恶意借奖补资金之名逃避债务。本案中……补贴资金6646700.00元中已扣留4627331.10元用于解决宣威市双河乡小营煤矿工人工资、职工安置等一系列民生问题,剩余2019368.90元属于宣威市双河乡小营煤矿去产能补偿收益,即属于宣威市双河乡小营煤矿所有的财产,……用于偿还债务。”

三、产能指标、奖补资金与采矿权的关系

(一)产能指标与采矿权无法同时存在。

采矿权作为煤矿企业的核心资产,也是煤矿企业申请贷款时的主要担保物。在产能指标出现之后,银行一直考虑能不能将采矿权连同指标一并作为增信措施。但从上述关于指标的产生程序和条件来看,两者其实无法共存,要么持有采矿权进行开采,要么煤矿关闭退出、权证注销后留有去产能指标。因此,正常建设经营的煤矿企业在申请贷款时可担保对象仍然只有其核心资产采矿权。但若抵押的采矿权自身价值较低时,银行能否与煤矿企业协商将采矿权抵押调整为产能指标担保。显而易见,对于银行来讲,两者无法进行替换。首先,产能指标的前提之一是注销采矿权,那么采矿权抵押势必也要一并解押或注销,银行将直接面临贷款脱保风险。其次,产能指标是政策性产物,担保缺乏法律依据,而且国家部门尚无相关技术手段支持产能指标进行担保。

(二)产能指标交易款、奖补资金款非采矿权的代位物。

按照法律规定,担保财产灭失的,担保权人可就赔偿金或者补偿金等优先受偿。产能指标交易款、奖补资金款作为煤矿关闭、采矿权注销后的补偿资金,形式上具备采矿权注销灭失(抵押权人不知情下)后的代位物特征。但有法院认为不管是产能指标交易款还是奖补资金,均不是对采矿权灭失的补偿,而是国家为去除煤炭等行业的过剩产能,推进供给侧结构性改革予以政策补助,资金用途上明确限制为用于职工安置。

在四川省乐山市市中区人民法院(2017)川1102民初1491号乐山嘉州民富村镇银行有限责任公司与峨眉山宏吉煤业有限责任公司、李金龙金融借款合同纠纷一审民事判决书中,法院认为:

“去产能指标交易价款,属于中央财政奖补资金的替代资金……专项奖补资金的标准是按预算总规模与化解过剩产能总目标计算确定,煤炭行业专项奖补资金按行业需安置职工人数等比例确定。……可见,关停煤矿奖补款、去产能指标交易价款并未考虑采矿权这一因素。……原告提交的证据不足以证明关停煤矿奖补款、去产能指标交易价款为采矿权灭失后获得的赔偿金或者补偿金,应承担举证不能的不利后果。”

四、结论

产能指标、奖补资金作为国家推进供给侧结构性政策下的产物,具有以下特征:政策目的较强,使用初衷上即设计成主要用于职工安置等公益目的,仅在有剩余款项时可用于化解债务,最高院更是明确要求不得保全和执行;阶段特点突出,奖补资金暂定实施到2020年,指标则可能随着煤炭行业化解产能工作的落幕而退出。因此,虽然两项资金价值巨大,但已有的执行保全成功案例不多,执行效率较低。

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