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土地的历史，从古到今波澜壮阔。无论世界各地，人民与土地之间的矛盾一直是挑起革命和其他导致社会动荡的最常见因素。 因此，如何分配和使用土地？成为各种政治制度下土地改革的核心命题。本文旨在对中央人民政府的土地革命和土地改革做一个历史和法律的基本呈现，以便读者对中国当代土地制度的变迁有一个初步的了解。 土地制度一般包括：土地权属制度、土地使用制度、土地税收、产权变化等方面。政府通过社会安排或法律设计管理土地的占有和使用，硬核的要点在于通过土地权属的再分配，把一部分人占有的土地转移给另一部分人。 土地变革通常由政府或政府所支持的房地产商参与并重新分配，其中可能包括政府的强行拆除或接管等。 中国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，因此关于土地使用制度的改革可以说一直都需要进行。 一、新中国第一部土地法告诉我们什么 1950年6月30日，中央人民政府根据全国解放后的新情况，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，它规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。 同年起，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自己耕种，自食其力，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。 1950年的《土地改革法》规定了没收、征收和分配土地的原则和办法，集中体现在第三十条“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。” 从中可以看出，1950年以前的土地契约是不予承认的，但1950年以后由人民政府发给土地所有证是合法有效的。笔者在法律事务中见到过不少1950年的土地证，这些至今都是被政府承认的。 《土地改革法》公布以后，许多土地分配给农民耕种，需要注意的是，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。 因此，新中国第一部土地法在确立了土地的社会主义公有制的基础上，将土地做了二分法的制度安排，即划分为国有土地和集体土地两种土地性质。同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。” 中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。 这就形成了改革开放前，国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。 但当年的法律没有把土地的所有权和使用权分开，致使土地无偿占用，乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大浪费。 二、一九六二年《六十条》颁布，农村集体土地的耕作和使用实行人民公社管理制度。 《六十条》规定“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队；也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。” 现今历史遗留土地权属争议大多集中在《六十条》颁布以后，包括集体土地权属是否有转移？是属于生产队还是生产大队？等等，情况相当复杂。 因此，在对这类历史遗留土地权属问题的事实认定过程中，必须在逐一审查证据、去伪存真的基础上，对证据进行综合分析判断，根据不同案件待证事实的证明标准、举证责任的承担等，客观准确地认定事实，而不是就个别证据的证明效力孤立地分析判断，作出认定。 在此过程中，地方政府应当充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。对于历史上已经签订过协议，明确各方权属的，应当充分尊重协议的效力，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。城市集体所有制单位长期使用的国有土地，依法应当将土地所有权确定为国家所有，土地使用权归该集体所有制单位。 三、改革开放以后的土地制度主要特征及征收拆迁中的权属争议。 1986年，国家通过了土地管理法，对土地使用制度作出改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。 按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。 集体土地使用制度改革进行，逐步开始对农民宅基地面积标准加以规范，并纳入有偿使用的轨道。 1990年5月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等，标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。主要的路径就是，征收集体土地变性为国有土地，然后再通过招拍挂转让国有土地使用权。 这个过程中的土地权属争议一般通过行政协调或行政诉讼的方式解决。 四、现阶段土地权属争议的法律解决路径 首先，如果已经取得权力证书，发生的争议不属于土地权属争议。 由于政府颁发土地权利证书应当遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则并履行相关调查、审核义务，一般而言，取得土地权利证书后，土地权属应当已经清楚、明确，该证书所具有的权属确认效力非经法定程序废止，有关部门和个人均应予以尊重。因此，如果在取得土地权利证书后，就土地权属问题发生争议，那么也只能以该权利证书为基础就颁证行为或其他侵权行为依法进行救济。 其次，如果没有取得权力证书，应先向政府申请对土地权属争议进行处理，再提起民事诉讼或行政诉讼。 再者，如权利证书登记有错，可向登记机关申请变更登记。 最后，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 |
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