农村和城市郊区土地的确权规则|最高法院判例

一、裁判精要

《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地，才属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四项亦规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于全民所有即国家所有。根据前述规定，原则上处于自然状态的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。农村和城市郊区的土地，只有在历史上经过农民长期的开垦、种植、管理、使用，才能成为集体所有的土地。农村和城市郊区范围内，农民未使用的荒山、荒地等，一般不属于农民集体所有。

 

二、参考判例

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定书

（2019）最高法行申9244号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）湖南省耒阳市五里牌街道办事处上岭村第一村民小组。

诉讼代表人伍尤生。

委托代理人唐军华。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省耒阳市人民政府。

法定代表人吴旭东。

委托代理人李小光。

委托代理人蒋轩。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市人民政府。

法定代表人邓群策。

被申请人（一审第三人、二审上诉人）湖南省耒阳市蔡子池街道办事处。

法定代表人李伟。

委托代理人刘平。

再审申请人湖南省耒阳市五里牌街道办事处上岭村第一村民小组（以下简称上岭村一组）因诉被申请人湖南省耒阳市人民政府（以下简称耒阳市政府）、湖南省衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、湖南省耒阳市蔡子池街道办事处（以下简称蔡子池街道办）土地确权行政裁决及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院于2018年10月30日作出的（2018）湘行终228号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

争议地为三架渔场，位于上岭村一组、XX国道耒阳往XXX方向的右边。上世纪70年代初，争议地为荒芜的水塘（栗塘）。之后，原三架公社将该水塘改成三架渔场，交给下乡知青管理使用，同时从上岭村一组划出约12亩水田、土地，交给知青种田、种菜。1978年知青返城后，三架渔场收归原三架公社管理，原三架公社将三架渔场承包给附近村民养鱼、种莲，收取承包款。1995年6月，耒阳市撤区并乡，三架乡（原三架公社）并入蔡子池街道，其人员、固定资产、企业及三架渔场，均划归蔡子池街道管理。1996年11月6日，蔡子池街道企业办与李春、黄小毛、伍满城等人签订《渔场承包合同》。1998年，洪水冲走村民承包渔场的鱼，承包户就再没向蔡子池街道办缴纳承包款。此后，渔场周边土地被附近部分村民占用建房。2005年，耒阳市政府调整行政区划，将上岭村一组划归五里牌街道办事处管辖，但三架渔场未移交给五里牌街道办事处。

2013年6月，蔡子池街道办拟将三架渔场出租用于建水泥搅拌场地，上岭村一组以三架渔场应归其所有为由,与蔡子池街道办发生权属争议。2015年2月1日，蔡子池街道办申请确权。耒阳市国土部门组织调解，因双方分歧较大调解未果。2016年8月12日，耒阳市政府作出耒府土决字（2016）1号《土地权属争议行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），认为三架渔场历史上是无主公用水塘，争议双方都无法提供合法、有效证据证明该水塘的归属。知青下乡时，原三架公社将渔场用于安置知青。1978年知青返城后，渔场由原三架公社收回经营管理，后来承包给村民养鱼、种荷，期间上岭村一组从未提出异议。1972年，从上岭村一组也划出约12亩田、土，给知青种田、种菜，其土地权属来源清晰，双方认识一致，没有争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条规定，决定：一、三架渔场34.56亩土地为国有土地，土地使用权人为蔡子池街道办。二、1972年从上岭村一组划出交知青种田、种菜的约12亩田、土为集体土地，该土地所有权人为上岭村一组。三、本次确权的土地不含已经过处理并和蔡子池街道办事处企业办签订土地有偿转让协议的土地。上岭村一组不服，申请行政复议。2017年1月22日，衡阳市政府作出衡府复决字（2016）50号《行政复议决定书》（以下简称50号复议决定），认为根据双方提交的证据可以证明，三架渔场从上世纪70年代初至今，一直由蔡子池街道办管理、收益和处分。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持1号处理决定。2017年2月15日，上岭村一组提起本案行政诉讼，请求撤销1号处理决定、50号复议决定，确认三架渔场属于集体土地，并确定给上岭村一组所有。

衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初8号行政判决认为，蔡子池街道办提供的三架渔场承包合同中明确注明，乡渔场是全乡人民集体所有制企业，它所属的水面、田土及所有财产均属全乡人民集体所有。耒阳市政府在争议双方均无法提供权属凭证的情况下，将争议土地所有权确认为国有，理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决撤销1号处理决定、50号复议决定，驳回上岭村一组的其他诉讼请求。蔡子池街道办不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2018）湘行终228号行政判决认为，争议地70年代之前，双方均无证据证明三架渔场所有权已分配给农民并划入农民集体所有，亦没有证据证明三架渔场所有权已划归上岭村一组所有。1978年知青返城后，三架渔场归三架乡企业办管理并对外发包，知青所占田、土归还给上岭村一组耕种。1995年撤区并乡时，原三架乡并入蔡子池街道，其企业财产等均由蔡子池街道所有。蔡子池街道企业办自此对三架渔场行使管理权并对外发包。虽然三架乡渔场承包合同书中写明乡渔场是全乡人民集体所有制企业，但无其他证据印证。上岭村一组主张三架渔场属于其集体所有的依据不足。耒阳市政府将三架渔场确认为国有土地，确定使用权人为蔡子池街道办并无不当。一审判决认定事实主要证据不足、适用法律和处理结论不当，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二、三项，第六十九条规定，判决撤销一审判决，驳回上岭村一组的诉讼请求。

上岭村一组申请再审称：1.二审判决认定争议地在知青下乡前属无主物，1978年知青返城后归三架乡管理，将争议地认定为国有土地事实不清、证据不足。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，农村土地除非法定属国家所有，应一概归农民集体所有。二审将争议地确归国家所有，适用法律错误。3.蔡子池街道办没有申请确权的主体资格，二审判决没有查明其主体是否适格，程序违法。请求撤销二审判决、1号处理决定、50号复议决定，确认三架渔场属集体土地，归上岭村一组所有。

蔡子池街道办答辩称：耒阳市政府作出1号处理决定将三架渔场确定为国家所有，由蔡子池街道办管理使用，衡阳市政府作出50号复议决定维持该决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。二审判决驳回上岭村一组的诉讼请求认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。请求驳回上岭村一组的再审申请。

耒阳市政府、衡阳市政府均未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。本案中，没有证据证明，在上世纪70年代之前，三架渔场已分配给上岭村一组或划入其集体土地管理范围内。上世纪70年代之后，三架渔场先是由原三架公社划给知青管理，知青回城后收回发包给村民养鱼、种莲。行政管辖变更后，蔡子池街道办接管三架渔场，继续发包给村民使用。三架渔场养鱼功能丧失后，村民占用渔场周边部分土地建房，蔡子池街道办与村民签订《土地转让协议书》，国土部门还对村民非法占用土地建房问题介入调查。以上事实证明，三架渔场自上世纪70年代初开始，一直由三架公社、蔡子池街道办等国家机关管理、使用。耒阳市政府经调解未果，根据上述证据和事实，依法作出1号处理决定，将三架渔场确定为国有土地，土地使用权人为蔡子池街道办，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二审撤销一审判决，驳回上岭村一组的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。

上岭村一组主张，二审判决认定争议地在知青下乡前属无主物，1978年知青返城后归三架乡管理，将争议地认定为国有土地事实不清、证据不足。但是，对于争议地在上世纪70年代之前的权属，双方均不能提供证据证明争议地属于任何一方所有。上世纪70年代之后，争议地一直由三架公社、蔡子池街道办管理、使用，上岭村一组亦未提供管理、使用争议地的证据。1号处理决定根据争议地管理、使用的事实，将争议地确权为国家所有，使用权归蔡子池街道办，认定事实清楚，证据充分确凿。二审判决驳回上岭村一组的诉讼请求，并无不当。上岭村一组的该项主张没有证据佐证，本院不予支持。

上岭村一组又主张，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，农村土地除非法定属国家所有，应一概归农民集体所有。二审将争议地确归国家所有，适用法律错误。但是，《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地，才属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四项亦规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于全民所有即国家所有。根据前述规定，原则上处于自然状态的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。农村和城市郊区的土地，只有在历史上经过农民长期的开垦、种植、管理、使用，才能成为集体所有的土地。农村和城市郊区范围内，农民未使用的荒山、荒地等，一般不属于农民集体所有。上岭村一组的上述主张与法不符，以此为由申请再审，理由不能成立。

上岭村一组还主张，蔡子池街道办没有申请确权的主体资格，二审判决没有查明其主体是否适格，程序违法。但是，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。这里的“单位”，当然也包括蔡子池街道办这样的国家机关。作为合法的土地使用权人，蔡子池街道办申请土地权属确权，不违反法律规定。以此为由申请再审，亦没有法律依据。

综上，上岭村一组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回湖南省耒阳市五里牌街道办事处上岭村第一村民小组的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　杨志华

审判员　　田心则

二〇一九年十二月三十一日

法官助理张巧云

书记员陈清玲

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