|
摘 要：推动农村土地流转, 实现规模经营, 是破解“三农”问题的关键。当前, 我国农村土地流转仍以自发为主;一些乡镇政府和村集体介入土地流转, 一定范围内存在侵害农户权益的现象。应健全农村土地承包经营权的法律法规, 保护农户流转土地的主体地位, 明确界定村集体经济组织的权限, 健全农村土地流转市场服务体系。 在推动工业化、城镇化建设进程中, 发展现代农业, 实现农业的集约生产、规模经营, 提高农业生产效率, 增加农民收入是我国新农村建设的重要任务。20世纪80年代, 我国在农村推行的家庭联产承包经营责任制充分调动了农民的生产积极性, 促进了农业发展, 增加了农民收入。但随着农业对规模经营需求越来越强, 以一家一户为单位的分散模式越来越难以适应现代农业生产的需要, 由于外出务工农户的增多, 农户流动性增强, 农业生产比较效益下降, 不少地方农村出现土地抛荒的现象。中共十七届三中全会提出允许农民以多种形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。在此背景下, 各地加快农村土地流转步伐。农村土地流转对稳定我国以家庭联产承包经营责任制为基础、统分结合的农村双层经营体制, 促进农村土地管理制度变革, 推动农业现代化, 建设社会主义新农村, 实现城乡统筹发展具有重要意义。但随着近年来农村土地流转的深入开展, 暴露出的一些问题值得关注。 一、我国农村土地流转概况(一) 农村土地流转的区域特征据统计, 截至2011年, 全国农村家庭承包耕地转出面积为2.07亿亩, 流转比例为16.2%。[1]农村土地流转形式主要有土地转包、反租倒包、土地股份合作等。[2]农村土地流转表现出明显的区域特征:一是不同地区之间, 农村土地流转的比例存在差异, 呈东高西低的特点。如, 东部的浙江宁波、江苏苏州的农村土地流转比例分别达到27%和23%, 而中部地区的比例为7%～8%左右;西部地区土地流转比例更低, 约在4%～5%左右。二是农村土地流转形式在地区之间呈现较大差异。如, 东部地区的宁波和苏州, 反租倒包是主要形式, 宁波以此形式流转的土地占49%, 而苏州高达86%;北京以租赁形式流转的比例占82%;西部地区的四川遂宁以转让形式流转的比例为31.1%。 (见表1) 表1 不同区域农村土地流转状况[3]  (二) 农村土地流转的形式1. 土地转包。土地转包是村集体内部土地承包方将其所属承包权的一部分或全部转包给村集体内部的农户从事农业生产。农村土地转包没有改变土地的承包关系, 承包方和转包方都按合同享有权利和履行义务。农村土地转包主要有村集体经济主导、种粮大户承包及社会化模式提供服务等三种具体实现方式。[4] 2. 反租倒包。反租倒包指由乡镇政府或村集体将农户的承包地支付一定比例的租金反租过来, 然后再倒包给农业大户或农业企业从事规模经营的农村土地流转行为。反租倒包采取的模式主要有:一是培育大户模式, 即一户或多户与村集体签订承租协议, 向村集体承包较大面积耕地, 形成少数农户规模经营的模式。二是乡镇示范基地模式, 由乡镇政府从农户手中租种连片土地, 然后倒包给部分村民统一耕种, 建成乡镇示范基地, 实行统一规划、管理、耕种、销售的企业化管理模式。三是科技示范园模式, 由乡级农技部门承租村集体部分耕地, 运用农业科技对耕地进行改造, 形成科技示范园, 再以一定价格倒包给农户。从反租倒包的土地流转形式实践中可以总结出该模式的特点:第一, 由乡村集体行政组织直接介入, 而不是农户或集体直接面对第三方。第二, 经营的目的是为了规模经营或发展现代农业, 规模一般较大, 农业经营主体发生了变化。第三, 乡镇政府或村集体经济组织不再是简单的中介角色, 还扮演了土地出租者的角色。 3. 土地股份合作。农村土地股份合作是在农村家庭联产承包经营责任制的基础上, 按照自愿有偿的原则, 农户以土地出资入股, 采取合作的方式流转土地, 属于农村集体经济组织内部的一种产权制度变迁。通过农村土地股份合作的方式把农村土地承包权转化为股权, 农户将使用权让渡给企业。[5]如, 为了满足工业化、城市化对城市用地的需要, 同时维护流转农户的权益, 保障农户能够分享流转土地的增值收益, 广东南海在上世纪90年代实行土地股份合作。具体方式是农户以土地入股成立股份合作组织, 按股分享股份公司收益。另外, 比较典型的案例是福建晋江陈埭镇洋埭村的耕地股份合作董事会、安徽邳州的“准土地股权”、江苏吴中的土地股份合作社等。这些土地股份合作的特点是:通过农村土地股份合作制, 将农户原来的土地承包经营权转化为股权;在农地股份制中, 农村土地由村集体组织转包给企业开展大规模的附加值更高的农业生产经营, 农户通过制度设计获得保底收入;大多数土地股份制的目的是进行以非农为主的土地经营。 二、农村土地流转中存在的问题(一) 农村土地流转仍以自发为主农户自发流转仍然是农村土地流转的主要形式, 农户以土地转包、出租、互换、转让等形式流转的占大多数。以土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例比较, 浙江省最高, 达19.8%, 重庆市为10.84%, 黑龙江省为8.9%, 湖南省为6%。近年来, 越来越多的种植大户和工商企业, 租用农户的成片土地进行集中规模经营。 (二) 一些乡镇政府和村集体介入流转, 一定范围内存在侵害农户权益现象乡镇政府和村集体经济组织的主动介入, 提高了农村土地流转的效率, 也为发展现代农业、实现农村规模经营提供了载体, 但在一些地方的土地流转过程中存在不尊重农户意愿、强迫农户签订农村土地流转合同的现象。有的村集体经济组织采取征求多数村民同意的做法签订的土地流转合同, 有的村集体经济组织或者村委会干部直接与土地承包第三方签订土地流转合同, 或者有些地方直接收回农户的承包地, 由村集体或村民小组代替农户对外出租。这与《中华人民共和国土地承包法》 (简称《土地承包法》) 中规定的土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿, 任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”的原则明显相悖, 妨碍了农村土地承包经营权流转市场的健康、有序发展, 应当予以制止。 (三) 农户的集体成员权界定不清妨碍土地承包权的流转尽管《土地承包法》对农户的承包权进行了物权保护, 但在村社内部, 农户对村集体的集体成员权观念根深蒂固。认为土地集体所有, 每个集体内部成员理所当然应享有土地承包经营权, 由此带来农村土地纠纷。一是一些弃耕的外出务工农户要求重新取得农村土地承包经营权。二是在小城镇落户的农户回村要求取得承包地, 一些地方相继进行了小城镇户籍制度改革, 吸引农户到小城镇购房或投资落户, 但农村土地收益提高后, 这些人回村要求索回原来的土地承包经营权。三是新增加人口的农户要求调整农村土地承包面积, 土地承包方规定承包期内不得因人口变动调整承包地, 但村集体内部人口增加户仍然要求调整。四是因土地征用引发的承包地调整和征地利益分配冲突。有的将土地补偿款直接补给被征用农户, 不再进行土地调整, 导致农户占有土地不均, 引发被征用土地的农户向村集体要地纠纷。 三、进一步完善农村土地流转的对策提高农业生产效益, 增加农民收入, 要求实行规模生产、集约经营。农村土地经营规模过少、土地细碎化制约了农业生产效率的提高, 农村土地流转速度难以满足实际需要。 (一) 完善农户土地承包权的法律法规中共十七届三中全会提出的农村土地承包经营关系保持长久不变具有重大意义, 有助于鼓励农户增加对土地的投入, 稳定农户对土地的预期, 保护农民合法权益。土地承包经营权的长期不变, 是推动农村土地流转的前提和基础, 必须在制度上加以保障。一是进一步完善我国的土地承包法和物权法。二是明确集体内部成员权, 可由农业部门出台村集体经济组织内部成员权界定办法。三是明确集体土地所有权的主体、边界, 并确权颁发农村土地承包经营权证, 以保护集体土地的所有权, 进行以自然村为单位的土地面积、权属状况、成员人口的确权发证试点。 (二) 保护农户在土地承包中的主体地位完善农村土地产权管理制度, 切实保护农户在农村土地承包中的主体地位, 调动农户参与农村土地流转的积极性和主动性是推动农村土地流转的必然要求。第一, 在农村土地流转中确保农户的主体地位, 可以形成有序稳定的农村土地承包经营权流转市场, 有效保护农户的合法权益, 形成土地承租方稳定的收益预期及良好的契约关系。[6]第二, 农村土地流转中农户与土地接包者签订土地流转合同是完善农村土地承包权的保障。农户享有农村土地的有关权益, 如经营权、决策权、收益权及处分权等。而这些权利最重要是要维护使用主体的排他权和转让权。土地排他权的最主要体现就是土地流转必须由农户与农村土地接包者直接签订合同, 而不是村集体经济组织或乡镇政府代替农户与接包者代签。第三, 土地流转获得的收入必须归流出土地农户。鉴于农户在谈判和合同执行中的弱势地位, 乡镇政府对转包农户的土地流转收入负有保护责任。 (三) 明确界定村集体经济组织的权限现行土地流转实践中频繁出现乡镇政府、村集体经济组织或村委会越权取代农户签订农村土地流转合同的现象, 发生此类现象的主要原因是现行法律法规对基层政府或村集体经济组织的权力界定及限制还不严格。虽然《土地承包法》中明确规定村集体经济组织不能违规收回农户承包的土地, 但实践中不少地方都出现村集体经济组织违规的行为。因此, 在修订《土地承包法》时应明确界定乡镇政府及村集体经济组织在农村土地流转中的权力及作用。规定村集体经济组织不得代替农户收取流转土地收入, 不得违规取代农户与接包者直接签订土地流转合同, 不得截留农户的土地流转收益, 侵害农户土地流转权益。 (四) 健全农村土地承包权流转市场服务体系第一, 政府建立市场交易平台, 进行农村土地承包经营权流转试点。试点以区县或乡镇为单位, 同时制订土地承包经营权流转交易规则。第二, 建立独立的第三方机构负责评估土地价值。出台优惠政策鼓励成立土地评估机构和培养土地评估人员, 充分发挥第三方机构公正地评估农村土地价值的作用, 更好地维护农户的土地权益。第三, 规定农村土地用途, 由土地流转合同约束。如果土地接包方改变农村土地使用用途, 从事非农项目, 变相囤地或投机土地, 土地流出方可收回农村土地, 并可依法请求政府有关部门对接包方违法违规行为进行惩处, 保护农村土地的农业用途。 作者简介： 李中 (1976-) , 女, 湖南邵阳人, 中南大学商学院博士研究生, 邵阳学院副教授。研究方向:农村经济;; 刘卫柏 (1978-) , 男, 湖南隆回人, 中南大学商学院博士研究生, 邵阳学院副教授。研究方向:农村经济。; 基金： 湖南省社科基金项目 (编号:11YBA273); 湖南省科技厅软科学项目 (编号:2012ZK3162) 的成果; |
|
|
