|
随着国家治理体系改革的推进，新的市场监督管理体系发生了重大变化。管理体系的重构并不是简单的管理职能划转、管理模式复制，而应深刻理解市场监管大格局，把握市场治理新理念，创新、优化、探索、实践计量检测的新思维、新模式。 市场监管大格局下，应充分认识计量检测的属性，既要具有市场监管治理的大思路，把计量检测作为市场监管的有机组成，充分发挥各类计量检测机构的作用；又要具有计量检测大市场视野，以统一大市场的监管思路，优化计量检测市场环境，促进计量检测的公平竞争和壮大发展。 1. 计量检测是生产过程的基础技术支撑 聂荣臻元帅曾经说过：科技要发展，计量须先行。中国制造引领的时代，科技手段更是工农业生产的基础，计量检测必须走在中国制造的前列。 中国制造的实质，是通过创新、融合、强基，实现质量提升、企业转型和快速发展。创新，最为主要、最为基础的是科技创新。融合，是指推进信息化与工业化深度融合，是现代制造业的重要特征。强基，就是要夯实中国制造的各项基础。我国已提出“四基战略”，即把“核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、关键基础材料和产业技术基础”作为我国工业发展的基础。 中国制造的实质决定了计量检测的基础支撑作用。计量检测是科技的基础，也是创新的基础。计量检测是创新的“种子”和“引擎”，是国家核心竞争力的重要标志之一。计量检测是“融合”的基础，“智”造的过程就是测量与控制的交互实现。计量检测的水平决定了“智”造水平、产品质量和经济效益。基础零部件、基础原材料、基础工艺，产业技术基础更是建立在计量检测之上。同时，计量检测是企业提质增效、转型升级的基础。 2. 计量检测是流通环节监管的重要技术手段 计量检测是规范市场流通环节的重要技术手段。与人民生活密切相关的消费品、家用四表、医疗卫生，都需要计量检测保驾护航。在环境治理、安全生产、对外贸易等方面，计量检测是行政执法的客观依据；在公共卫生、突发事件、防疫抗疫中，计量检测是冲锋在前的有生力量。 这些监督管理主要体现在商品量、标准化、产品质量和认证认可等方面。公正严谨的行政监管需要依据客观准确的计量检测结果，计量检测因此成为流通监管的有机组成和重要技术手段。 二、传统管理模式对计量检测结果质量监管明显不足 1. 计量检测的传统管理模式过度倚重过程管理 目前，对计量检定、校准机构和质量检验、食品检验、药品检验、特种设备检测、环境检测、安全检测、司法鉴定等机构的管理模式有诸多相似之处。从内部运行看，都要求机构按照质量手册规范运行，过程要素都涉及人、机、料、法、环和记录等各个方面，并要求在 PDCA 循环中持续改进。从外部监管看，主管部门多以认证、验收、评审和考核等方式对机构进行约束，也是在人、机、料、法、环、组织和记录等方面进行验证和确认。无论内部管理和外部监管，都倚重于过程的监管，而对结果质量特别是日常运行时实际交付的结果质量的验证监管都相对薄弱。虽然有能力验证、比对实验、飞行检查等证后监管，但这些都是给定条件下的监管，严格地说，这些都是基本能力的验证而非实时质量的监督。 以比对实验为例，从计划准备到组织实施，都有充分的准备时间和提前告知，证明的是机构的测量保证能力，结果满意应该是最基本的要求。这就像一个企业特别定制一批产品，参加质量抽查，这批产品合格并不能代表大批量产品合格。对于计量检测机构大批量的产品（日常交付报告证书及数据）质量监管的薄弱，导致了重能力、轻质量的现象发生，甚至存在人员、设备、方法、环境、体系等样样持证，而数据和报告证书差错居高不下，伪造数据和报告证书屡禁不止的尴尬局面。 2. 计量检测的特殊性造成了数据质量实时监管困难 任何一个计量检测数据都是相对完整独立的测量过程的结果，只能在一定不确定度概率条件下进行复现，而不能丝毫不差地进行重复。当样品不能重复使用、过程条件容易变化、不确定度相对较大时，测量结果的复现更加困难。然而，社会各层面对此并不像专业人士一样能理解计量检测结果的正常波动。为了避险免责，很多计量检测机构会在报告证书上附上“本报告证书仅对本次样品负责”的类似声明。这样的声明有一定合理性，但也片面强调了数据的难以复验现实，给数据质量的监管造成了困难，甚至成为某些不负责任机构出具不合格数据的挡箭牌。 3. 对计量检测市场恶意竞争的监管尚不健全 如果说报告证书是计量检测机构的产品，那报告证书就是包括数据、说明信息、包装载体的整件产品，其产品单元和核心是计量检测数据，决定质量的关键是数据质量。现在，普通用户对数据的利用能力仍处于较低水平，形式化的监管在很多场合也处于追求报告证书查验上。这给一些不规范计量检测机构提供了恶意竞争的土壤。它们不执行技术规范，缩减改动检测项目，有些甚至达到了不进行测量、伪造数据、制售报告证书的地步，而对此的监管法规和技术手段尚不健全。当这些行为在跨区域、跨行业、跨专业出现时，行政法规几乎空白，监管人员专业能力和基础设备手段也面临巨大挑战。 三、计量检测行业的双重属性决定了监管要求 1. 计量检测机构在市场监管中的工具属性 无论是法定计量检定机构、政府依法设立的质量检验机构、食品检验机构、药品检验机构、特种设备检测机构、环境检测机构、安全检测机构和司法鉴定机构等市场监管中的主力技术力量，还是以政府购买服务的方式成为重要技术力量补充的社会第三方计量检测机构，一旦他们承担市场监管行政部门委托的任务，都是行政部门的技术工具，理应接受市场监督部门的同等约束，保证其数据结果的客观、公正、准确，并承担相应的法律主体责任。 2. 计量检测机构在市场参与中的主体属性 在计量检测市场逐渐形成并开放的今天，所有计量检测机构又都是市场的参与者，不应因所有制、身份的不同，受到区别对待。这就要求市场监管行政部门要从大市场的思路出发，建立公平的市场准入机制，建立健全有效的质量监督机制，为计量检测市场的公平竞争创造公平环境。计量检测机构作为市场参与者也应公开服务承诺、践行质量保证、承担质量风险、兑现主体责任。 3. 计量检测机构的相似性为统一监管提供了可能 计量检测机构有很大的相似性。首先，生产作业过程相似，都以向委托方提供特定服务履行自己的职能。其次，交付形式相似，都以数据报告作为产品交付，其中数据为产品核心。第三，质量评价相似，都以在不确定度概率水平下的数据结果复现性来评价数据质量。这些相似性的存在，使得可以把这些计量检测机构划入统一的计量检测领域，并制定统一监管规则，而不需细分至小类，就像食品领域的监管不需按食品品种作过细的小类机构规则。 四、以质量导向为主的计量检测监管体系 1. 始终以市场监管大格局指导计量检测监管工作 在市场监管大格局体系下，应将市场化思维和计量检测特点结合起来，以完整的市场监管思路思考如何更好发挥计量检测机构在市场监督过程中的作用；以监管统一市场的思路思考如何促进计量检测市场发展，创新计量检测监管体系。 2. 规划精小而必要的基础量值和检测应急储备能力 计量检测的质量基础是量值的准确可靠。很多基础量值的服务常是不能直接获得投资收益、不具备市场化运作条件的项目。有些量值服务和检测项目也涉及国家主权，这些项目必须建立公益的、应急的、储备的检测能力，但规模应以小而精为主，也可采取签约补贴的方式建立。 3. 建立统一的计量检测大市场准入和管理规则 除必要的基础应急储备检测能力，其余检测业务统一归入计量检测大市场，所有计量检测机构均可公正公平参与。建立统一的归口管理部门，负责计量检测机构的统一管理，原有各类机构的管理部门仅负责该领域的发展指导和业务管理。制定统一的准入条件和规范要求，将原有各类计量检测机构的不同要求统一在公平规则之下。 4. 建立通用服务标准指导下的能力备案制度和公示平台 建立能力备案制度和公示平台，鼓励计量检测机构采用通用服务标准开展服务，也允许开展特色化、定制化服务，将各种服务约束在备案、公示、承诺、兑现、担责的统一要求之下。 5. 加大实际运行中交付数据质量的监督验证 逐步提高实际运行中交付数据质量的监管验证，以实时的产品（数据）质量监管，补充完善能力验证、比对实验等方式存在的监管不足。 6. 按照质量导向加大对恶意行为打击力度 重点查处质量失控、违背规范、超范围检测、伪造数据、伪造报告证书等恶劣行为，加大打击力度。利用基础量值和应急储备检测能力开展监督性、仲裁性数据质量评价，为计量检测大市场创造公平、健康的发展环境。市场监督管理体制的改革绝不是生硬的部门整合，这是提升行政治理能力在市场监管领域实践的开启，要以更加有利于市场监管工作开展、更加有利于市场监管资源配置、更加有利于计量检测市场公平、更加有利于计量检测发展提升为出发点，创新思维、研探改革方案，开创市场监管及计量检测新局面。
|
|
|
