景区内的贫困：旅游扶贫的权力视角与解释

摘 要：核心景区内存在贫困村的现象让旅游扶贫效果面临质疑, 为了从理论上解释并在实践中解决这一问题, 文章选取了四川省兴文县石海景区内的顺河村和僰王山景区内的博望村两个案例地进行对比分析。研究发现:景区内的贫困现象源于权力结构的失衡, 即社区的旅游吸引物权及附属于集体产权上的可建设用地开发与经营权被剥夺或弱化, 导致社区居民难以通过旅游参与来获得经营性收益与财产性收益;同时, 社区居民话语权的不足又降低其集体收益的分配权, 从而进入“越贫困、越边缘化-权力越弱-收入越低”的恶性循环之中。研究证实了旅游扶贫的关键是通过制度增权以提高当地弱势人群参与旅游的能力, 并给出了基于权力再平衡的旅游扶贫策略。

引言

贫困一直以来是我国关注的问题，我国政府和社会各界也在解决贫困问题上付出不少努力。然而，大部分贫困地区的发展依然处于滞后状态。据国家统计局发布，2016年我国农村贫困人口仍有4335万人之多1。为进一步推动贫困问题的解决，我国政府也出台了相关政策文件。其中，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出了扶贫攻坚工作的奋斗目标，并提出将乡村旅游发展作为扶贫的推动方式。实际上，旅游扶贫作为有效的扶贫手段很早就被地方政府和学者关注到。旅游扶贫是指在具有一定旅游资源条件、区位优势和市场基础的贫困地区，通过旅游开发带动整个地区经济发展，让贫困群众脱贫致富的一种产业扶贫开发方式[1]。我国政府自20世纪80年代就已实施旅游扶贫工程，并取得了良好的效果[2]；旅游富民几乎成为共识，不少地方政府和学者也认为旅游可作为减贫的有效途径[3,4]。贫困地区大多交通不便、资源禀赋不足，其工农业开发也比较落后，正因为如此，其保护较好的自然生态和传统文化反而成为旅游开发的优势[5]。然而，部分学者认为旅游扶贫存在能否可持续的问题[6,7]，甚至有研究表明，进入21世纪后旅游扶贫工程的实际收效开始下降，返贫人口持续增加[2]。而部分旅游高度发达的核心景区内依然存在贫困村的现象更是让旅游扶贫工作颇显尴尬。那么，旅游能否扶贫？如果旅游能够扶贫，为何景区内还存在贫困？该如何消除或减缓景区内的贫困？

目前，相关研究大多停留在社区整体层面，对居民的关注不足，对弱势的贫困居民更缺乏“精准”的关注。针对上述系列问题，先前被旅游学界忽略的“景区内贫困村”是一个很好的研究话题。因此，本文采用了案例分析法，通过再现景区开发下旅游经济发展与“景区内贫困村”这一矛盾现象的形成过程，重点从权力的视角来分析权力结构与贫困的关系，试图解释和解决景区内的贫困现象，进而提升旅游扶贫效果。

1 文献回顾

1.1 旅游扶贫与社区参与

20世纪90年代，学界开始重视并深入探讨旅游发展与减贫的关系[8]。在国外，学者通常使用“poverty alleviation”“poverty reduction”和“pro-poor”等着重体现“减少贫困”的概念，部分学者则倾向使用“sustainable tourism-eliminating poverty”和“anti-poverty tourism”等着重体现“消除贫困”的概念[8]。在国内，“旅游扶贫”的口号最先于1991年全国旅游局长会议上被提出，随后“旅游扶贫”这一概念在国内被广泛使用[9]。

有关旅游扶贫的研究集中于扶贫方式、效果以及关于国际发展组织和非政府组织等[10]，关注解决贫困人群的参与问题[11]，认为旅游发展地居民需要被赋权[12]，并参与到决策当中[13,14]。实际上，旅游发展与社区参与是共生的存在，社区参与既是旅游目的地建设的关键，也是减缓失业和贫困的有效途径[15]。然而，社区参与面临着诸多挑战与障碍[16]，如操作障碍、结构障碍和文化障碍[15]。在国内，因权力关系导致的结构性障碍是社区参与旅游的主要障碍[17]。即使在旅游扶贫背景下，由于旅游资源依然被开发商和政府控制[18]，社区参与仍被弱化，甚至成了象征性的做法，这使得社区居民参与旅游的积极性被挫伤，加上参与成本高昂，社区参与的效果并不理想[15]。

事实上，如果社区在旅游发展中失去了土地所有权相关的利益联接，便容易导致社区话语权缺失，而话语权的缺失则进一步导致旅游高度发达的目的地中依然存在社区贫困的现象[15]。Dogra和Gupta的研究表明，要保障社区参与就必须要以适当的法律来支持和保障社区的旅游参与权[15]。然而，社区居民的权力在旅游开发中并未获保障甚至被剥夺[19]，贫困居民参与旅游的种种障碍未得到有效解决。

1.2 社区参与中的权力结构与增权

旅游参与涉及多个利益相关者，而利益相关者的平衡与合作是旅游目的地共赢发展的关键。但是，并非所有的目的地利益相关者都在管理和决策中有相应的权力和影响力[20]。这是因为目前社区参与缺乏对政治与权力关系的考虑，从经济和技术理性角度看待社区旅游发展，从而导致社区无权，并无法真正参与旅游发展[18]。实际上，旅游发展中存在多种基于资源的权力，如凭借个体的经营贡献获得权力、凭借辅助服务的提供获得权力、来自政府机构的权力，以及来自不同团体或组织的权力等，而社区旅游的发展正是行动者之间权力关系交换的结果[21]。但是，上述的权力类型在大部分的旅游目的地中没有得到体现，特别是社区居民作为其中重要的一个群体，他们的权力在当地旅游发展中被剥夺。

国内外社区参与旅游失败的案例使得学者们注意到权力结构在旅游发展中的重要性，并推动了学者对旅游增权的研究[18]。Scheyvens强调了能够代表社区需求和利益的政治结构的重要性，认为社区需要获得在经济、心理、社会和政治4个方面的増权[12]；郭凌和王志章证实了产权制度的不合理是旅游目的地社会冲突的根源，并导致收益分配不均[22]，其中，最受争议的是旅游吸引物产权归属的划定。因此，社区增权是解决社区旅游参与问题的关键。然而，“法律真空”导致包括旅游吸引物权在内的多种权力得不到保障，从而使缺乏法律制度保障的原住民在与多方利益主体博弈中被边缘化，利益被严重损害[23]。因此，社区增权在当前旅游目的地发展中显得非常必要。但旅游增权并非是简单划一的赋权，而是在兼顾各方利益的前提下考虑社区差异、旅游资源类型和开发阶段等情况以满足居民的利益诉求[24]。

综上所述，旅游中的社区参与、权力和增权等相关研究成果为“景区内的贫困”研究提供了较好的理论支持。但要深入分析贫困人群的旅游参与还需结合旅游开发中的权力结构进行系统剖析，从赋权的角度出发来寻求旅游精准扶贫的实现途径。因此，本研究围绕旅游发展中各利益主体之间的权力结构及变迁进行分析，重点关注社区物权、参与权、分配权及话语权，分析当地政府、开发商、社区在旅游开发过程中的权力变化。根据案例地旅游扶贫措施实施前后的权力变化以及对贫困居民的影响，找出景区内贫困村的生成机制，总结出具有实践意义的扶贫举措。

2 研究设计

2.1 研究方法

本文采用案例研究的方法，选择了同一个贫困县中分别处于两个4A级景区范围内的贫困村（皆通过旅游扶贫实现脱贫）作为案例。根据Graebner对案例分析方法的研究，选择多个案例的研究方法可以通过对不同的案例分析来验证研究结果的一致性以及可推广性[25]。

在案例收集过程中采用了参与式观察法、访谈法等获取资料，本文第一作者曾在案例地挂职并分管旅游工作，直接领导两个4A级景区及周边乡村的各项工作。2016年暑假带领学生到案例地开展参与式调研，对案例地两名镇领导、村委会3名村委、4名景区工作人员和11位贫困户进行了访谈；除了以县分管领导的角色参与案例地的旅游开发和扶贫方案制定、执行监督外，还在挂职结束之后，以县政府顾问的角色，3次前往案例地参与旅游发展调研。在素材整理和分析过程中采用了会议研讨法和专家访谈法，以对两个案例地在景区开发及旅游扶贫背景下的权力结构变迁过程及其影响进行梳理。

2.2 案例选取

案例选取主要基于以下3点：一是案例具有代表性和独特性，于1984年就发展旅游，能够完整地反映我国旅游开发中社区权力结构体系形成及变迁过程；二是两个案例地皆在经过旅游扶贫之后有效实现脱贫，其旅游扶贫模式也因此成为联合国世界旅游组织旅游可持续发展的专项监测和研究对象；三是两个案例地旅游扶贫开展的基础条件不一样，其相对于景区的位置以及自身旅游发展阶段存在较大的差异（顺河村位于景区收费范围外，实际旅游发展几乎为零；博望村位于僰王山景区核心范围内，旅游发展初具规模）。因此，本研究选取旅游扶贫发展基础条件截然不同的两个案例进行探究，具有一定的对比效果，能进一步验证制度增权下旅游扶贫的有效性。

2.2.1 顺河村案例

顺河村位于石海世界地质公园和国家级风景名胜区管理范围之内，景区门票收费范围之外，步行20分钟即可至核心景点（图1）。顺河村于2014年被定为贫困村，在旅游发展之前，顺河村整村主要以务农和打工为生。该村在旅游扶贫政策下，从2015年开始参与到旅游当中，并于2016年通过旅游扶贫实现了整村脱贫。

在实施旅游扶贫之前，顺河村村民认为他们不但未从旅游开发中获益，还反受其害，主要原因有3：一是该村不是游客必经区域，村民无法以农家乐、民宿或其他接待服务方式获益；二是顺河村村民很难进入景区内摆摊经营；三是在世界地质公园与风景名胜区保护区范围内不能进行扩建活动，从而在一定程度上限制了顺河村的发展。甚至有村民认为，顺河村的贫困是为景区旅游开发作出牺牲的结果。曾有村民经营农家乐、从事编外“导游”工作，或尝试到核心景区、检票口或停车场进行拉客、摆摊等经营活动，但均受到景区阻挠，顺河村也因此与景区管理方存在冲突，如阻挠景区及旅游道路的改扩建、不配合景区的林相改造等。

从2016年开始，政府采取景区带动模式对该村进行旅游扶贫。一是由景区公司牵线五粮液集团，让顺河村换种高粱，并由五粮液定点收购和挂牌酒粮生产基地，在此基础上举办“顺河红梁节”等节事活动，引导游客入村消费；二是指导村民创建农家乐，由景区的旅行社定向分流游客，带动住宿和餐饮业务发展；三是景区公司对景区内的经营摊点进行重新规划，新增摊位免费交由村合作社使用和分配，引导村民到景区规范经营。3项扶贫措施使得顺河村能够真正参与到旅游开发之中，获得了经营性收入、合作社分红及旅游务工收入等，成为旅游开发受益者和景区发展支持者，并在2016年底实现了整村脱贫。

2.2.2 博望村案例

博望村处于兴文石海世界地质公园僰王山园区的核心区，在僰王山4A级景区门票收费范围之内（图2）。由于地理位置优势，博望村在旅游发展早期便参与到旅游当中。虽然博望村不是贫困村，但村内有插花贫困户。在实施旅游扶贫后，村中的贫困户也于2016年实现脱贫。

在旅游扶贫前，多数村民以农家乐、售卖旅游商品和旅游务工等方式参与旅游并从中收益，但该村在2015年年底仍有11户贫困户。虽然博望村整体受益于旅游开发，但在旅游开发中仍存在不少矛盾。部分村民认为旅游开发与风景名胜区保护的限制不利于脱贫致富，而社区参与的不公平更是加剧了社区内部的矛盾。一是作为世界地质公园和国家级风景名胜区的核心区，人均25平方米的建房面积限制了村民的经营规模；二是旅游参与不公平、不公正，“谁有路子，谁就能摆摊”“谁的胆子大，就能多建房”，结果让“老实人吃亏”“谁守规矩谁贫困”；三是在11户贫困户村民中，大部分因教育、身体情况等所限而较难参与旅游；四是门票收费范围不合理，景区对许多只到农家吃饭或住宿而不观光的游客仍收取门票，增加了社区经营压力。

为了更好地发挥旅游扶贫功能，经过政府、景区公司与博望村村民多轮协商，决定采取以下3项措施：一是将景区收费范围缩小至核心景点，收费范围内无住户，从而给村民的旅游经营提供便利，降低成本；二是通过优化选点建设经营摊点，免费交由博望村运营，贫困户可优先选择该摊点；三是成立博望村旅游合作社，以规范建设和运营社区内各类集体建设用地及物业。扶贫措施的实行使村民更好地参与旅游，经营更加规范，而村内的贫困户也均在2016年年底全部实现脱贫。

另外，两个村实施了一套诚信体系：对遵守规范的经营户给予诚信加分；由旅游警察和村委会根据巡查和游客反馈，对违规行为等进行查处记过并扣分；每半年根据诚信得分排名来重新分红和分配摊点，在分红与摊位分配上给予贫困户优先权。诚信制度的实施使得当地村民更公平有序地参与旅游，保障了贫困户有优先的旅游参与。

2.3 调研过程

调研共分3个阶段：第一阶段（2015年11月—2017年2月）为研究者田野调研阶段，第一作者在此期间分别到达顺河村调研7次（主要参与顺河村脱贫、红梁节策划、石海景区环境整治、旅游招商等工作），到博望村调研15次（主要参与博望山景区创4A及旅游招商等工作），上述22次调研皆以工作笔记或会议纪要方式形成了基本研究素材；同时还派出5名学生在2016年暑假全程参与贫困居民及村民小组扶贫工作会议5次和村级以上干部会议7次，并对两村内的贫困户进行访谈。期间，学生还在本文第一作者的指导下与驻村干部、村委、乡（镇）领导及景区公司共同推动和实施旅游扶贫工作，收集了两个扶贫点12年来与旅游相关的村民公约、各类管理规定、政策文件等素材。第二阶段调研从2017年2月—6月，在对原始素材进行整理的同时，笔者还根据本文研究的需要，以县政府顾问的身份分别于4月—6月到案例地进行补充调研，重点对旅游增权措施的落实、权力结构变化及社区居民的旅游参与成效等进行跟踪调研。笔者在第一阶段进行田野调研，主要目的是执行县委县政府分配的景区管理及旅游扶贫任务，以工作笔记或会议纪要方式形成素材。因此笔者在2018年5月11日—7月1日，进行了第三阶段的补充调研，主要对相应论点的支撑素材加以核实，并根据调研结果对论文进行修改完善，以确保论点真实可靠。

2.4 信度和效度

在进行案例资料收集过程中，研究团队成员分别以不同角色进入贫困村进行充分近距离的调查，对村民及村干部进行多次访谈，并尽量多收集包括图片、会议文件和政策文件等二手资料。在资料分析过程中，笔者与团队成员进行多次讨论，互相对不同见解进行剖析和思辨，并共同对资料进行反复的分析，最终得出一致的结论和见解。最后，还重点结合旅游增权、社区参与等理论和成果进行分析和讨论。通过上述的案例研究过程，笔者从效度和信度两方面保证了本次案例研究的质量[26]。

3 案例分析结果

3.1 传统开发模式下的权力结构失衡

3.1.1 物权的缺失和集体所有权的弱化

顺河村和博望村能被划入世界地质公园和国家级风景名胜区，源于当地自然地质与人文景观的独特性。社区村民的生活方式、宅基地以及耕地、山林等是当地主要的旅游吸引物之一，也是景区建设的重要支撑。然而，由于旅游吸引物权的缺失，社区未能以旅游吸引物权参与旅游收益分配，而只能通过农地、山林征收或流转等途径取得收益。

社区权力被弱化，而政府和景区开发公司的权力被放大，导致社区居民不能真正共享来自吸引物权和集体产权的开发收益。在2016年之前，兴文石海景区仅对游步道建设占用的村民土地进行过征收补偿，而景区内成为核心吸引物的峰丛、峰林、石柱、石芽等喀斯特地貌山地既未被征收，也未获得门票分成或其他补偿。此外，顺河村和博望村被纳入世界地质公园和风景名胜保护区后，当地居民受到了收费管理和宅基地扩建等条例的限制。实际上，政府在通过一系列的条例来加强资源保护而进行严格管理的同时，也变相增强了政府和景区的权力。如在僰王山景区建设中，政府根据世界地质公园和风景名胜区的划线范围，将博望村纳入景区收费范围，使得去往博望村的游客增加了门票成本（部分游客仅光顾博望村农家乐但不进入核心景区游览），从而增加了景区门票收入，但却对当地居民的餐饮经营带来一定的影响。这一行为虽合规合法，但同时增加了景区经营的权力空间，弱化了社区的权力。

也就是说，景区建设与开发的过程忽略了社区的旅游吸引物权，变相弱化了集体所有权，使得附着于集体所有权上的宅基地建设和经营权弱化。同时，政府对社区集体所有权的支配和旅游吸引物的开发权得到强化，政府增强的权力又以国有投资或招商引资等方式转移给景区公司，使得景区运营者的权力增强而挤占了原本属于社区居民的权力。

3.1.2 社区参与权的弱化与异化

实施资源保护条例和景区经营行为规范的目的在于保护和管理，但在社区物权保障缺失的情况下，则导致社区的参与权被弱化或异化。博望村村民的宅基地扩建受限，导致集体建设用地减少而未能有效开发，社区能够自主用以旅游经营的空间不足。而门票的收取又增加了游客成本，导致经营成本增加，弱化了社区的旅游参与和收益。在核心保护区外的顺河村虽然村内可经营场地多，但其游客量难以支撑村内旅游业的发展。顺河村7位受访贫困户皆表示，他们之前皆尝试过到石海景区内卖土特产或做“编外”导游，但政府（景区管理公司）不让他们“挑着箩筐卖东西”，而“有关系的人就能卖”，公家的（景区内的）经营摊点不仅“租金好高”，也“不知道怎么样能承包”。对于到景区就业，贫困户就表示“普通话说不好，他们做工不请我”“嫌我年纪大，干事不利索”。也有曾到景区或其他农家乐务工的贫困户表示“去干过一阵子，干不好，不如在家闲着”“只会干苦力”。也就是说，景区内的贫困人群正是社区中弱势人群在旅游开发中缺失旅游参与机会的结果。

这主要有两个原因：一是受先天条件所限难以参与旅游，二是处于弱势地位而难争取到话语权。调研发现，能在旅游发展中较好地参与旅游的村民，其个人综合能力均较强。而且这些村民大部分在景区发展初期就参与到旅游经营中，既积累了财富，也积累了资源与经验。相反，景区中的贫困人群在早期缺乏参与，而后期形成的权力结构又进一步限制了他们参与旅游，从而使得景区内的贫困居民进一步失去旅游参与的空间和发展机会。

3.1.3 旅游扶贫需要精准形式

实际上，当地政府一直在采用多种旅游扶贫措施来帮助贫困户增加旅游收益，如安排旅游就业、经营摊点等。然而，贫困人群致贫原因复杂，且大部分综合素质较低，由其直接经营的摊位也难有竞争优势。因此，要实现旅游扶贫首先需要认识到贫困人群在旅游参与上的先天不足。旅游扶贫既不能仅靠贫困户的自身力量，也不能完全没有原则地帮扶，需要基于社区权力和弱势人群旅游参与保障的整体设计。因此，旅游扶贫要充分认识到贫困人群参与旅游的自身障碍，打破当前失衡的权力结构来增强物权以支撑旅游参与权和话语权，提供精准的旅游参与形式。

综上，在传统旅游开发模式下，政府通过招商引资间接将话语权和物权转移给景区，而社区在当地旅游发展中缺失了多项权力（图3）。因此，权力结构失衡之下，社区的利益被侵占，景区成了旅游发展中的最大赢家。

3.2 社区增权实现权力结构平衡

3.2.1 增强社区居民的物权

要实现旅游扶贫，首先要保证社区能够在旅游发展中获得收益，适当压缩政府和开发商的权力空间，加强社区的物权保障，特别是社区旅游吸引物权及集体产权。顺河村和博望村在旅游开发之初，社区的旅游吸引物权被忽略，村集体产权被弱化，导致社区参与旅游的空间被压缩。两个案例地在此轮旅游扶贫中，通过以下方式，强化社区居民包括吸引物权在内的各项物权：一是在景区内增加经营摊位，在优化选点基础上免费为社区规划建设一定数量经营摊点；二是在核心景区外批准一定数量的集体建设用地以发展农家乐和民宿等；三是在经营摊点分配上考虑到吸引物权和贫困程度，如社区对景区贡献，就依据该户村民在核心景区内的宅基地及承包山场面积计算。以上做法实际是基于物权社区参与权，对旅游吸引物权和集体产权的认可与补偿。

图3 旅游扶贫前权力结构关系图

事实上，景区吸引游客的自然生态与人文环境中，有的是世代居住于此的社区居民所创造，有的虽然不是社区居民所创造但却是当地居民世代的生活环境。在旅游开发前，可作为旅游开发的吸引物以及可作为经营场所的山林、农地及宅基地等集体产权的价值并未得到重视。旅游开发导致旅游吸引物及上述集体产权的价值不断上升，但大部分社区居民及其中的贫困人群对吸引物和集体产权价值的认识上慢于景区开发方，由此形成的物权占有和使用能力决定着旅游参与和收益程度存在巨大的差异。只有认可旅游吸引物权，才能从根本上保障社区的旅游参与和集体收益分配。

3.2.2 增强社区居民的参与权

在顺河村与博望村旅游扶贫过程中，主要通过以下4种方式来增强社区居民参与权：一是通过行政减权来实现社区增权，即通过压缩景区经营权来提升社区参与权，如僰王山景区为增强旅游扶贫功能，将景区收费范围压缩至无人居住区，把博望村居民居住区调整到门票收费范围之外，以减轻当地民宿和餐饮经营的压力；二是提升贫困人群的集体收益分配权，确保贫困居民能分享依附集体产权的旅游收益，如博望村村民依靠集体用房、种植用地、山林等获得的收益分配；三是增强社区居民的经营参与能力，如石海景区在政府引领下为顺河村的农家乐经营和乡村节事举办进行义务指导，引导和输送游客到顺河村，免费为村内贫困户提供经营摊点，引导并规范社区居民在景区内经营活动；四是增强社区居民在旅游参与和收益分配上的话语权，通过加强对社区居民（特别是贫困居民）的经营能力和旅游从业技能培训以及成立合作社等方式，提升社区参与能力和话语空间。

实际上，贫困人群参与旅游的综合素质不足、旅游秩序不规范以及权力结构的失衡是贫困人群在旅游参与中的地位弱化的原因。因此，需要根据具体情况多样化社区居民的参与形式以实现贫困人群的旅游参与。

3.2.3 精准识别和定向增权

从权力结构视角来看，顺河村和博望村内贫困人群的致贫原因主要是其在多种因素下被排挤在权力结构之外：景区内的贫困人群因为缺乏物权难以获得财产性收益分配，缺乏参与权无法获得经营收益或就业收入，缺乏话语权难以表达诉求从而保护自身权益。因此，旅游扶贫需要对弱势人群的权力缺失进行精准识别，通过定向增权以实现精准扶贫。顺河村与博望村旅游扶贫的成功之处就在于通过制度增权打破固有的权力结构，实现了社区增权，并强化贫困人群的旅游参与。其中，石海景区在经营场所（摊位）、就业机会和社区集体收益分配等过程中，针对顺河村贫困人群的家庭成员结构、个人技能、贫困程度和致贫原因等，在进一步精准识别基础上采用一户一策的旅游参与模式，如让贫困家庭优先获得经营摊点和就业机会，对特殊贫困人群（如家中有残障成员等）则重点从集体收益分配和再分配上进行优先保障。

综上，权力结构在旅游扶贫开展之后得以再平衡。在政府的协调之下，社区居民可以凭借物权获得话语权和分配权，并通过更好地参与旅游以增加收益。景区不再对吸引物等实行完全掌控，而是成为了社区旅游发展的合作者（图4）。因此，景区不再是旅游发展的唯一受益者，社区在与景区实现权力平衡之后建立了双赢关系。

4 理论分析和探讨

4.1 增权理论在旅游扶贫中的实践检验

已有的制度增权研究主要集中在理论探讨层面，着力于解决社区的旅游参与问题，对于制度增权理论在实践中的运用并未作深入探讨。本研究关注了“景区内贫困村”的现象，分析对比了案例地制度增权前后的权力结构关系，验证了权力结构失衡是核心景区内依然存在贫困的根本原因。此外，当前的旅游扶贫研究也未明确提出社区旅游参与的指导理论。本研究将权力结构、制度增权、社区参与结合到旅游扶贫实践的分析当中，除了对制度增权进行了前向和后向的延伸之外，还直面了当前旅游扶贫的尴尬困境。

从兴文县旅游扶贫实践来看，无论是正处于旅游发展起步阶段的社区（如顺河村），还是处于旅游发展成熟的社区（如博望村），制度增权均对旅游参与以及旅游扶贫产生良好的促进作用，对于解决景区富裕而社区居民贫困这一问题具有良好的成效。虽然学界对制度增权保障社区参与和社区权益具有一定共识，但在实践中却常常因为相关利益方难以协调而导致制度增权的推行面临重重困难。本研究正是在揭示了“景区内贫困村”现象本质的同时，验证了通过增权制度的设计以实现增强社区参与旅游扶贫的可行性，对推行制度增权在旅游扶贫中的应用具有一定的启示意义。

图4 旅游扶贫后权力结构关系图

4.2 旅游作为扶贫手段的肯定

虽有研究表明早期旅游扶贫工程的实际收效在近10多年开始下降并出现返贫[2]，但核心景区内的贫困现象并非是旅游扶贫成效不佳的证据。本文案例在体现旅游扶贫价值的同时，也表明了旅游扶贫中“扶”的关键作用。首先，旅游发展可以减贫，旅游可以对经济增长作出贡献，通过就业等途径为当地人带来收入以及其他非直接方式创造收入[27]。但旅游业中的部分经营者缺失管理和交际等技能，导致旅游发展与脱贫依然存在鸿沟[28]。顺河村和博望村的案例均表明，参与旅游的机会越多便能得到越多的收益。景区内的贫困现象其实是当地旅游经济发展仍不充分，社区居民由于包括自身素质在内的各种原因导致实际参与不够均衡的结果。其次，旅游扶贫中的“帮扶”手段可以有效推动脱贫目标的实现。要更好地发挥扶贫效果，一是要认识到个体的差异，尤其是贫困人群参与旅游的先天不足；二是要充分认识到通过市场竞争难以保证旅游发展能惠及每个成员。实际上，旅游的参与条件与当地贫困人群的致贫原因构成了一对矛盾，要解决这对矛盾就需要政府发挥“扶”的作用。因此，相比国外旅游“减贫”的概念，国内的旅游“扶贫”弥补了市场经济在减贫中的不足，并凸显了政府在扶贫中的引导作用和企业的社会责任。

因此，针对旅游能否扶贫的质疑，本研究可以给出肯定的回答——旅游能够扶贫。景区内的贫困源于弱势人群因权力缺失而参与不足，消除景区内的贫困现象必须通过扶贫手段来实现。政府需要通过一定的制度设计来保障贫困人群在旅游发展中的利益，而不是只通过市场竞争让旅游发展自然减贫。

4.3 解决景区内的贫困需要权力结构的再平衡

案例研究表明，景区内的贫困根源于社区中弱势人群的权力不足，被隔离在固化的权力结构之外。而社区增权可以调整权力结构，保障弱势人群在旅游发展中的权力。这表明社区参与旅游的权力结构性障碍的确存在[16]，而社区赋权是解决社区居民参与的有效保证[20]。

第一，权力结构性障碍导致的旅游参与不足是景区内贫困形成的根源。本研究不但证实了社区参与旅游的权力结构性障碍的客观存在，而且解析了旅游发展中弱势人群被排挤在旅游发展外的过程：由于旅游吸引物权的缺失，依附于林地、耕地、宅基地、集体建设用地等可以转化为承包权、经营权等以实现旅游参与的集体所有权在旅游发展早期未获社区重视；政府在引进资本加强旅游开发和管理的过程中将吸引物权及部分集体产权转移给开发商或景区管理公司，资本掌控方又将管理权限放大，进一步挤占社区参与旅游的权力空间。在社区内部，具有一定社会资本者能够优先获得参与机会，而社区中受综合素质所限的居民则难以参与旅游。并且，社区居民旅游参与越晚，所需社会资本、资金和能力门槛就越高，而其中的弱势人群更难实现参与。因此，随着当地旅游经济的发展，旅游参与的权力结构不断循环加固，形成的参与障碍让弱势人群越难参与。同时，弱势人群因缺少话语权无法表达诉求，旅游参与的权力结构性障碍便无法破除。而旅游扶贫其实就是通过政府政策来打破固有权力结构，在对社区增权同时，对贫困人群进行定向增权，结合致贫原因实现精准帮扶，并从当地旅游发展中获益。

第二，制度增权能为社区旅游参与提供制度保障，顺河村和博望村的旅游扶贫案例在一定程度上可以看作是左冰和保继刚所提出的制度增权理论的成功实践[29]。左冰和保继刚重点研究了旅游吸引物权的合理性和可行性，认为旅游吸引物权能保证当地居民获得经济收益，并提出了以旅游吸引物权为核心的制度增权理论，通过社区增权来实现旅游发展中当地居民的旅游参与[29]。案例地成功之处就在于较好地运用制度增权理论打破固有的权力结构障碍，通过社区增权保障弱势人群的旅游参与以实现扶贫。虽然两个案例地既没有实现唐兵、惠红所提出旅游吸引物的法律赋权[23]，甚至没有在扶贫方案中直接提出“旅游吸引物权”和“制度增权”等概念，但不论从集体财产及收益分配权的明确、景区收费范围的调整、免费经营场地的提供，还是根据景区所占山林、耕地及宅基地比率来确定收益分配比例等实践来看，其都是对旅游吸引权的认可和明晰。而根据社区居民贫困程度、致贫原因等优先提供经营摊位以及旅游经营指导，则是旅游扶贫中定向增权和精准帮扶的体现。

第三，旅游社区增权的同时需要加强社区治理。案例中值得关注的是，在进行制度增权的同时设计了一套诚信经营的旅游参与制度，这套诚信管理制度既能保障社区参与，又同时实现了社区治理，是实现旅游扶贫的关键所在。虽然Truong等提出社区可通过“参与到决策程序、发展规划和项目设计与执行当中”的社区增权思路[30]，左冰和保继刚也明确提出过基于旅游吸引物权的社区增权理论[29]，但如果只有增权而缺失参与的规范环境也会影响旅游减贫的效果。因此，制度增权必须与社区治理相结合，否则社区增权可能会反过来加剧当前旅游业的逆淘汰，从而影响社区参与的实现。

5 结论及启示

核心景区内依然存在贫困村的现象看似是对旅游扶贫政策与效果的反讽，但从顺河村与博望村这两个案例来看，这一现象不但未否认旅游的扶贫功能，反而从另一方面给予旅游扶贫更多启示。本文基于权力的视角对该现象的研究，得出以下结论：（1）景区内的贫困根源于社区参与的权力结构性障碍，在景区开发过程中，社区参与旅游的权力结构不断循环加固，旅游参与能力弱的社区居民便会逐步被边缘化；（2）破除景区内的贫困不能仅靠市场作用实现自然减贫，而要认识到贫困人群参与旅游的弱势所在，并由政府和社会发挥“帮扶”责任，才能实现旅游扶贫；（3）实现旅游扶贫需以制度增权作保障和以社区治理作协调，对贫困人群进行定向增权，并在规范治理中推进扶贫工作。事实上，旅游市场竞争可以提升效率，但不具普惠性质。因此，政府的责任担当在旅游扶贫中显得至关重要，解决景区内的贫困问题，需要政府协调景区和社区的利益关系。只有破除社区参与的权力结构性障碍，才能实现景区和社区的均衡和充分发展。