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作者上海营邑城市规划设计股份有限公司项目经理苏蓉蓉在《规划师》2019年第1期撰文，上海作为第二批国家历史文化名城，拥有大量的历史文化遗存，并划定了44片历史文化风貌区，以传承城市发展记忆，使之成为彰显城市魅力和文化价值的形象地区。在上海市“建设卓越全球城市”的大背景下，历史文化风貌区保护更新工作得到了多方关注。文章在梳理上海市历史文化风貌区发展困境的基础上，从规划设计、规划管理操作规程和实施建设模式等方面探讨历史文化风貌区的更新规划路径，以期为类似地区的更新实践及研究提供一定参考。 [关键词]历史文化风貌区；规划设计；规划管理；实施建设 [文章编号]1006-0022(2019)01-0038-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B [引文格式]苏蓉蓉．上海市历史文化风貌区更新规划思路与路径探讨[J]．规划师，2019(1)：38-44．  一 上海市历史文化风貌区的发展困境 上海市作为第二批国家历史文化名城，拥有大量的历史文化遗存。为加强历史文化遗存和风貌特色保护，2002年7月上海市颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，明确了历史文化风貌区的定义及相关保护要求，并开展了中心城区12片、郊区及浦东新区32片历史文化风貌区的范围划定和控制性详细规划层面的保护规划编制工作。目前，上海市共有44片历史文化风貌区，总用地面积约为41 km²，其中中心城区的历史文化风貌区面积约为27 km² ，郊区及浦东新区的历史文化风貌区面积约为14 km² 。保护规划在一定时期、一定程度上有效保护了大量历史文化遗存不被拆除破坏，但由于规划指标缺乏弹性、规划调整程序不明确、政策机制不完善和规划实施管控繁杂等，以及大部分建筑使用者无法自行对历史建筑进行修缮，导致历史文化风貌区的历史建(构)筑物等物质资源在自然力的作用下随着时间的推移存在一定的损毁。同时，由于更新改造难度大、基础配套设施不完善等，历史文化风貌区的社会结构与人文特质发生了较大改变。总体来看，上海市历史文化风貌区面临着三大发展困境。 （一）配套设施匮乏 由于上海市历史文化风貌区内可调整的地块更新项目有限，且更新受到规划调整程序、政策机制和实施管控等多方面限制，历史文化风貌区的配套设施无法满足现代居民的生活需求，尤其是基础教育设施、社区体育设施、社区医疗设施、社区福利设施、给排水工程设施和消防设施等。配套设施的匮乏在一定程度上加速了原住民的外流和外来人口的集聚，对原来相对稳定的社会结构造成了破坏，从而进一步加剧了历史文化风貌区的衰败。 （二）空间风貌失控 由于上海市历史文化风貌区的规模相对较大，涉及的物质空间保护内容庞杂，政府部门主要按照建(构)筑物等级进行保护，缺乏一定的整体性和系统性考量，从而导致历史文化风貌区内历史建(构）筑物违章搭建、违章拆除和维修维护不及时等现象层出不穷，加速了特色街巷空间、传统街坊肌理、河道水系与绿化空间等物质空间的消亡，此类现象在郊区历史文化风貌区尤为突出。 （三）更新动力不足 上海市历史文化风貌区内的公益性要素更新资金不足，经营性要素更新动力不够。首先，对于公益性要素更新，市政府、区政府给予一定的专项资金扶持，但难以满足市政设施改造、建筑整治与修缮、公共配套设施建设等多方面的更新诉求；其次，历史文化风貌区内存在大量零星旧改地块和公私混有产权房屋，拆除重建的经济利益难以平衡，开发商、居民等自主更新的积极性不高，导致经营性要素依靠市场更新模式难以推进实施。 此外，上海市历史文化风貌区的更新实施主体一般以政府或开发商为主，政府强调风貌保护，对于历史文化风貌区活力的激发和再造缺乏市场经验；开发商着重于大拆大建，对于历史文化风貌区空间环境、人文特质的保护关注甚少。可见，历史文化风貌区传统、单一的更新模式已不适应现阶段内涵式发展的要求。 二 上海市历史文化风貌区更新规划 思路 （一）以“城市双修”理念为指引，实现由“经济型”更新向“社会型”更新的转变 上海市历史文化风貌区内存在大量待改造的旧区，一部分管控要求相对较低的旧区容易出现“见物不见人”的管理方式，在管理中忽略对城市居住社区的社会网络和邻里关系的保护，导致一些低端却很有地域特色和活力的服务业被整治。在旧区改造中常常出现以经济增长为导向的物质建设行为，虽在一段时期内改善了居民的生活，繁荣了经济，但在一定程度上促使历史文化风貌区成为一个生活成本更高、低收入群体难以立足的“绅士化”空间，产生了居住隔离的问题。因此，在上海市历史文化风貌区更新规划中，应以“城市双修”理论为指引，通过完善功能业态、改善空间环境、延续历史文化和增加基础配套等，为居民提供多样化的住宅、就近就业的空间、类型丰富的社区服务和宜人的休闲空间等，实现历史文化风貌区更新由“经济型”更新向“社会型”更新转变。 （二）以尊重历史文化为前提，实现由静态保护向动态更新的转变 城市建设是一个持续、动态的过程，物质性设施可能因时间的变迁而老化，功能业态可能因需求的变化而落伍，社会结构可能因人群的改变而失调。例如，上海市的石库门和弄堂所产生的居住模式及社会结构已无法适应居民不断增长的生活需求。 规划作为一种为城市发展服务的技术手段，其所确定的保护对象也仅限于一定时期，在城市不断的更新变化中，一些保护对象会因破损而无法继续得到保护，而一些非保护对象有可能在新时期转化为保护对象，故历史文化风貌区是需要持续治理的区域，应对区域内的建筑、环境及一切相关因素进行持续、动态的整理、修缮与调整，使区域内的历史环境与现代居住生活环境相匹配，从而达到最佳状态。 （三）以可持续发展为目标，实现由单一模式向多元模式的转变 传统风貌区更新以开发商为实施主体，采用“拆、改、留并举，以拆为主”的大规模成片改造模式，改造主要集中在区位交通条件优越、历史文化底蕴深厚的中心城区。在当前资源环境紧约束的大背景下，中心城区的历史文化风貌区成片更新既缺乏政策支持，又缺少空间载体支撑；而郊区的历史文化风貌区虽然有空间载体支撑，但是资金投入大、投资回报周期长，开发商作为单一主体，开发动力不足，导致更新实施难度较大。因此，原有单一的、片面的、片段式的更新模式在新时代发展背景下是不可持续的，急需转变为全面的、综合的、持续性的更新模式。这就需要历史文化风貌区的更新从“拆、改、留并举，以拆为主”向“留、改、拆并举，以保留保护为主”转变，从大规模的成片区改造向“针灸式”的小尺度更新转变，从以开发商为主导向政府、开发商、社会公众共同参与转变，并注重城市长远利益和社会利益以及城市吸引力和人文氛围的营造。 三 上海市历史文化风貌区更新规划 路径 （一）搭建平台，引导多方全过程参与规划设计 在上海市历史文化风貌区更新规划中，需强化顶层设计思路，搭建多方参与的更新规划平台，有效落实“社会型”更新的思路，引导政府部门、文物保护和规划设计专家、社区街道、项目策划和建筑设计团队、社会公众、相关权利人、开发商全过程的参与到前期准备、规划设计、实施方案 3 个阶段中，以合理、有序地推进上海市历史文化风貌区更新工作(图1)。  1.前期准备：重视历史文化风貌区 保护的刚性管控要素 规划通过多方面、多部门全面对接，梳理上海市历史文化风貌区的物质及非物质历史文化要素的保护要求。在历史文化风貌区原有保护规划的基础上，通过问卷调查及网评搜集重新整理现状风貌特色；通过居民访谈了解建筑使用状况和居民意愿；通过建筑、景观等专业团队全面盘查历史文化风貌区内建筑风貌和空间肌理等方面的人文价值；通过与社区街道合作，分析历史文化风貌区的人口构成、年龄结构、就业结构、流动人口与常住人口比例等情况；通过与区规土局对接，收集历史文化风貌区法定规划和相关规划；通过与区房管局对接，整理历史文化风貌区内建筑的年代和产权状况；通过与区文物局对接，明确历史文化风貌区内建筑、街巷和河道的保护等级及要求；通过与区建交委对接，搜集近期建设实施项目及相关实施方案，最终形成详实的基础资料，确保历史文化风貌区刚性管控要素的完整性(图2)。  2.规划设计：关注人文环境的动态 发展过程 规划从多角度、多方面进行统筹考虑，以协调上海市历史文化风貌区更新与保护之间的关系。在遵循刚性管控保护要求的基础上，规划、策划团队从总体战略、控制性详细规划和城市设计等多角度分析历史人文的发展演替过程；通过专家咨询明确历史文化风貌区文化产业发展导向；收集公众对于历史文化风貌区场所改造的空间意向的意见；通过与区文物局、规土局沟通，确定空间风貌保护意向，从而保障历史文化风貌区的人文环境不断层、产业发展不失衡、空间意向不偏颇及风貌控制不走样，促进历史文化风貌区在不断的更新中获得再生。 3.实施方案：制定历史文化风貌区 更新项目的实施计划 规划分区域、分步骤制定计划，有序推进上海市历史文化风貌区更新项目的建设。在符合历史文化风貌区人文环境、产业发展和空间意向等要求的前提下，与区房管局、社区街道对接房屋使用情况，确定历史建筑修缮计划；对老旧房屋使用者、产权人进行访谈，确定有意向改造的建筑或地块；与区建交委、区规土局、区城投公司对接，确定风貌道路和区重点建设工程的实施计划。通过全面摸清历史文化风貌区近期建设项目，分类型、分阶段制定详细的实施计划，从而保障历史文化风貌区更新工作的有序推进，实现多部门间的良性互动(图3)。  （二）健全机制，完善规划管理操作规程 为确保规划的科学性和可操作性，需探索上海市历史文化风貌区更新规划编制审批操作规程，践行动态更新保护的思路。上海市各历史文化风貌区保护规划陆续获批，历史文化风貌区内的建筑风貌、空间肌理因各种因素影响已发生了不同程度的改变，但规划编制涉及的管理部门较多，成果更新缺乏操作路径和管理机制，导致无法有效更新规划编制成果，进一步加剧了项目更新改造的难度。为有效推进规划编制成果更新，本文从前期研究、规划编制和规划审批3个阶段完善规划管理操作规程(图4)。  1.前期研究：注重区域研究，聚焦 历史文化风貌区更新重点，进行多方征询论证 在规划编制方面，以明确编制范围和确定规划要点为导向，同步开展地区发展研究和功能业态研究，确保规划成果的科学性；在规划机制方面，以居民和专家意见为主导，确保规划方向的合理性。 (1)明确规划编制范围。 规划从区域层面分析上海市历史文化风貌区所承担的职能，以区域内功能业态错位联动发展为目标，结合现状使用情况、相关规划控制要求和案例研究等，确定历史文化风貌区及周边区域的发展方向，锁定历史文化风貌区更新规划编制范围。 (2)确定规划编制要点。 在明确上海市历史文化风貌区更新规划编制范围的基础上，规划对地区功能业态、土地使用、公共服务设施、公共开放空间、道路交通、市政工程、风貌保护范围及控制要素等内容进行全面分析研究，从而明确历史文化风貌区更新规划编制的要点，为后续初步方案编制奠定基础。 在规划机制方面，规划组织居民、专家(包括文保、规划、建筑等方面的专家)进行现场踏勘和规划研究评审，并组织相关部门对接和进行讨论，最终经过多轮意见征询，将修改完善的成果提交市规土局相关处室(以详规处、风貌处和编审中心为主)进行审核，相关处室同意项目规划编制申请后，市规土局提出审核意见并下发基础要素底板，作为规划编制的基础。 2.规划编制：加强风貌梳理，运用 城市设计手段，进行多轮推敲比对 规划梳理上海市历史文化风貌区的核心物质性保护要素，作为区域整体城市设计的工作底板；通过区域整体城市设计手段营造人性化场所，作为法定图则和调整说明编制的依据；通过法定图则、调整说明引导刚性和弹性要素落地，作为规划实施的指导性文件。以下以上海市第一个获批的青浦蟠龙历史文化风貌区控制性详细规划修编为例进行详细说明。 (1)要素梳理。 规划结合上海市历史文化风貌区原有保护规划，对建筑、街巷和河道三大核心物质要素进行梳理。对于建筑要素，规划按照“保护、保留、一般历史、拆除和其他”5种类型开展校核工作，将建筑分为已损毁建筑、保护等级调整类建筑和新增保护保留类建筑3个类别，最终形成现阶段建筑保护更新类别规划图(图5)。对于街巷要素，规划在保护及保留原有传统街巷的基础上，增设联系外部的城市道路和完善内部路网的公共通道(图6)。其中，城市道路在不影响原有风貌肌理的前提下，避开风貌核心保护区，采用“通而不畅”的处理方式，使其与周边城市路网衔接；公共通道尽可能避开历史建筑和特色建筑，利用空地、厂房等区域进行设置，以提升青浦蟠龙历史文化风貌区的可达性和体验感。对于河道要素，规划以水环境治理和滨水建筑整治为主，恢复并拓展一定的亲水空间，重现江南水乡特色。   (2)场所营造。 规划按照点、线、面 3 个层次，从整体到局部加以分析论证，确定空间视觉形象，直观展现出更新后各类场所的意向(图7，图8)，从而增强更新方案的可读性。在整体层面，规划主要对空间肌理、空间形态和视线通廊等进行引导，保证青浦蟠龙历史文化风貌区更新后与周边区域和谐共生；在线性空间层面，规划主要对河道沿线和街巷两侧进行控制引导 ( 图 9，图 10)，在风貌区内形成连续感较强、特色化突出的宜人空间环境；在点状空间层面，规划对建筑立面修复、建筑结构改造、景观节点设计和基础设施更新改造等方面加以引导，在保证原有风貌特色不丧失的前提下，修复和活化风貌区的景观环境，提升地区吸引力。   (3)要素管控。 规划按照“定性、定量、定形”的控制要求，通过“两图一说明”的形式，实现对青浦蟠龙历史文化风貌区及周边区域的刚性和弹性要素管控。“两图”是指普适图则和风貌图则，普适图则按照《上海市控制性详细规划成果规范》要求，主要包括规划范围内经济技术指标表、规划用地汇总表和具体地块控制指标(含用地面积、用地性质、混合用地建筑量比例、容积率、建筑高度、住宅套数、配套设施、规划动态等)；风貌图则在普适性地块控制要求的基础上，增设现状与规划用地性质对比、建筑密度、建筑更新保护类型、各类保护范围要求、风貌保护道路、风貌保护河道、公共开放空间位置、沿街及非沿街建筑高度控制等内容 ( 图 11)。“一说明”是指规划修编或调整说明书，主要针对规划优化调整方面进行阐述，关注发展规模、功能定位、用地布局、开发强度、公共服务设施、空间管制、道路交通系统、市政基础设施、风貌更新保护对象及管控要求。 此外，规划以《上海市详细规划管理操作规程文件》为基础，更加强调区文物局、风貌处和风貌保护专家全过程地参与指导。较之上海市其他地区的控制性详细规划，青浦蟠龙历史文化风貌区控制性详细规划修编在主管部门、专家团队构建和参与部门方面均存在一定差异。主管部门由市规土局详规处调整为市规土局详规处与风貌处共同担任；专家团队由 3 人调整为 5 ～ 7 人，且不少于 3 位风貌保护类专家；参与部门除规划编制内容中涉及的相关管理部门外，文物局需全过程参与并予以指导。 3.规划审批：提高风貌更新管理 审批要求，确保技术成果有效更新 相较于其他地区的控制性详细规划，青浦蟠龙历史文化风貌区控制性详细规划修编在审批部门和成果发放对象方面进行了调整，以确保规划成果的科学性和合理性，确保相关管理部门所采用规划管控要求的一致性。审批部门由市规土局调整为上海市人民政府，以提高审批权限，体现历史文化风貌区保护规划编制和修改的严谨性；成果发放对象由区规土局调整为区规土局、区文物局及其他相关部门，以确保相关管理部门落实统一规划管控要求，统一后续建设实施思路。 （三）统筹兼顾，多模式推进实施建设 1.政府主导、社区参与 (1)以人为本，注重公众参与。 规划全方面了解区域使用者的诉求，通过问卷调查、座谈会、方案公示等方式将街道、居委会和社区公众意见进行整合，按照居民使用需求和情感需求推进具体的更新改造工作。 (2)改善环境，增设公共空间。 对于中心城区历史文化风貌区内陆块规模小、拆除新建可行性低的旧改建筑，一般由政府财政出资，予以改善历史文化风貌区的空间环境。例如，静安区余姚路8号地块占地面积仅为132 m²，建筑面积仅为 250 m²，规划通过拆旧换绿的形式，提升了居民周边空间的环境品质。 (3)增设配套设施，关注居民生活。 对于历史人文价值高、风貌特色突出的建筑，由政府财政出资，采用功能置换的方式，补充社区公共配套设施，提升历史建筑的使用效率。例如，历史文化风貌区内的大部分名人故居可通过修缮后作为社区文化设施加以利用。 2.政府引导、市场主导 (1) 采用捆绑开发模式，平衡经济利益。 由于中心城区历史文化风貌区的零星旧改地块改造规模小、土地价值高、更新需求迫切及拆迁成本高，开发商缺乏更新动力，而政府又因资金压力无法实施更新，可采用零星地块与周边地块捆绑式开发，或零星地块与区内开发项目搭桥开发的模式进行更新，从而引导开发商参与历史文化风貌区零星旧改地块的更新。 (2) 尝试变更房屋产权，激发居民参与更新。 对于中心城区历史文化风貌区内的公私混有产权类房屋，由于政府出资改造压力大，可适当出台一定的优惠政策，将公私混有产权中的公有部分以优惠的价格转让于私有产权人，从而提高房屋的市场流通性，激发住户自我更新的动力。 (3) 推进功能业态更新，注入社会资本。 在符合保护规划要求的前提下，可按照规划控制要求更新功能业态或拆除重建类地块，引导开发商、社会团体进行实施建设和运营管理，其中政府以引导监管为主，保障公共利益不受侵害。 3.政府与市场合作模式 对于整个历史文化风貌区或者部分风貌片区的更新改造，由政府、企业共同投资建设和运营管理，既可以在一定程度上减轻政府的财政压力，又可以改善历史文化风貌区的人居环境，激发地区活力。例如，青浦蟠龙历史文化风貌区更新由区政府、镇政府和开发商共同参与，其中城市道路及其涉及的市政管线由区相关部门进行建设，其余部分均由开发商自行建设实施，包括区域内的公共服务设施和基础配套设施等公益性设施，以及商业设施、住宅等经营性设施，后期收益按照比例进行分配。 四 结语 随着上海市建设“幸福人文之城”的全面推进，作为上海市文化遗存重要组成部分的历史文化风貌区，其保护与更新的内容、方式和目标都得到了不断扩充。本文转变传统的历史文化风貌区更新思路，探索从“经济型”更新向“社会型”更新、从静态保护向动态更新、从单一模式向多元模式转变的新时代大都市历史文化风貌区品质提升路径，以期为类似区域的更新提供一定的示范和借鉴意义。但由于历史文化风貌区类型多样、需求各异、更新体制机制有待完善和市场主体积极性有待提高等，后续应在现有经验的基础上进行更深入的探索，以完善规划设计体系、推进规划管理政策创新和拓展专项资金筹措渠道，有序推进不同更新需求特质下的历史文化风貌区的持续健康发展，完善更新治理制度，丰富城市文化内涵，提升城市文化品位。 来源：2019年01期《规划师》杂志 |
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