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要旨总览 解除合同：行政机关可基于行政合同的约定，依照《合同法》相关规定单方主张解除合同，收回闲置建设用地。 违约责任：行政机关依职权实施具体行政行为，收回案涉土地使用权，无需承担《合同法》项下的违约责任。 相对人同意：行政机关依照《闲置土地处置办法》的相关规定履行法定调查、认定等法定程序后，无需征得相对方同意即可作出收回闲置土地的决定。 有偿收回：闲置土地同时符合有偿、无偿被收回的情形，行政机关可出于保障行政行为相对人利益的目的，依法有偿收回。 闲置原因：行政机关不得因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延导致土地闲置为由收回国有土地使用权。 关键词一 解除合同 裁判要旨： 行政机关可基于行政合同的约定，依照《合同法》相关规定单方主张解除合同，收回闲置建设用地。 ——湖北草本工房饮料有限公司、荆州经济技术开发区管理委员会经贸行政管理(内贸、外贸)再审审查与审判监督行政裁定书 （2017）最高法行申3564号 最高人民法院 李广宇 案情摘要： 2009年8月31日，被告荆州开发区管委会与原告草本工房有限公司签订《招商项目投资合同》及《补充合同》，对草本工房投资项目及产品等基本情况、草本工房以出让方式获取投资项目所需土地（使用权）的坐落范围、面积和价格、违约责任等予以约定。2010年7月4日，草本工房有限公司与华神建设集团有限公司签订了《建设工程施工合同》（补充条款），约定由华神公司承建草本工房有限公司一期桩基础、土建、钢结构，给排水，电气，厂区道路及排水。2011年1月25日，由于草本工房有限公司一期基建工程存在质量问题，荆州市建设工程质量监督站对华神公司下达了《建筑工程停工通知书》。此后，该建设工程项目一直处于停工状态， 2015年9月23日，荆州开发区管委会对草本工房有限公司作出《合同自行终止通知书》并予以送达。草本工房有限公司不服，提起诉讼，请求依法撤销荆州开发区管委会作出的《合同自行终止通知书》，判令荆州开发区管委会、荆州市政府继续履行《招商项目投资合同》和《补充合同》约定的义务，交付土地105.88亩，为草本工房有限公司开工建设创造条件。 法院观点： 荆州开发区管委会作出《合同自行终止通知书》，并非基于行政优益权，仍是在《合同法》规定和合同约定的框架内行事。《合同法》第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”再审申请人与荆州开发区管委会签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》中亦未约定一方在解除合同之前要听取对方的陈述和申辩。本院还注意到，荆州开发区管委会在《合同自行终止通知书》中告知再审申请人：“请贵公司收到告知书后7日内安排人员处理合同终止后的相关事宜。”这也说明，荆州开发区管委会有意对后续事宜进行处理。至于再审申请人认为，“荆州开发区管委会无权代表国土部门收回土地”，但根据一审查明的事实，草本工房有限公司取得的13.94公顷（约194.11亩）土地闲置四年之久，为国土资源系统专项督查发现，属于报送整改之列。荆州开发区管委会在《合同自行终止通知书》中仅是表示“已履行的土地将依法予以收回”，并未实际实施“代表国土部门收回土地”的行为。荆州开发区管委会单方解除合同的行为合法有效，双方签订的行政协议依法予以解除。 关键词二违约责任 裁判要旨： 行政机关依职权实施具体行政行为，收回案涉土地使用权，无需承担《合同法》项下的违约责任。 ——内蒙古伊诗兰雅羊绒制品有限公司与锡林浩特市人民政府其他合同纠纷二审民事判决书 （2014）民一终字第00099号 最高人民法院 韩玫 案情摘要： 2003年4月，被告锡市政府、锡林郭勒经济技术开发区管理委员会与原告伊诗兰雅公司签订了《锡市政府、开发区、伊诗兰雅公司关于建设旅游观光型林业园区合同书》（以下简称《合同一》）。该合同签订后，伊诗兰雅公司履行了约定的部分苗木种植义务。2003年4月3日，锡市政府向伊诗兰雅公司颁发国有土地使用证。2003年11月18日，锡市政府与伊诗兰雅公司签订了《锡市政府与伊诗兰雅公司关于建设锡林郭勒盟生态园区合同书》（以下简称《合同二》）。2003年底，锡市政府为履行《合同二》，通过两份《国有土地使用权出让合同》，分别出让50万平方米住宅用地和108万平方米商服用地给伊诗兰雅公司，并相应办理了国有土地使用证。 2007年，锡市市长将《合同二》废除，收回了对应的国有土地使用证。伊诗兰雅公司以锡市政府违约为由提起诉讼，请求锡市政府支付伊诗兰雅公司2.53平方公里林地各项补偿费用1.85196亿元。 法院观点： 一、本案中，锡市政府实际有两个身份：一是作为合同相对方，依约履行了案涉土地使用权交付的民事义务；二是，作为行政机关，履行作为土地市场监管者和土地资源保护者的法定职责，以伊诗兰雅公司闲置土地等事由，依职权实施具体行政行为，收回案涉土地使用权。显然，后者的收回行为属于锡市政府作为行政机关所实施的具体行政行为，而非作为《合同一》当事人一方，违约收回土地使用权的行为。因此，伊诗兰雅公司以锡市政府收回土地交由他人开发构成违约的主张缺乏充分依据，本院不予支持。 二、关于伊诗兰雅公司所主张的锡市政府给其造成的具体损失问题。就本问题而言，锡市政府已按《合同一》给伊诗兰雅公司办理了案涉土地的土地使用权证，履行了合同义务。至于锡市政府事后收回案涉土地使用权则是根据《闲置土地处置办法》等法律法规，通过启动土地收回程序实施。就行为性质而言，锡市政府收回土地使用权的行为是一种具体行政行为，其与伊诗兰雅公司所主张的该行为为违约的民事行为有本质区别。既然锡市政府收回案涉土地使用权的具体行政行为不属于民事领域的违约行为，那么伊诗兰雅公司关于锡市政府收回案涉土地使用权行为构成违约的主张即不能成立。相应地，伊诗兰雅公司所谓违约行为导致的违约损失则因前提不具备亦不能成立。 关键词三相对人同意、有偿收回 裁判要旨： 一、行政机关依照《闲置土地处置办法》的相关规定履行法定调查、认定等法定程序后，无需征得相对方同意即可作出收回闲置土地的决定。 二、闲置土地同时符合有偿、无偿被收回的情形，行政机关可出于保障行政行为相对人利益的目的，依法有偿收回。 ——蓟县外贸畜产公司与陵水黎族自治县人民政府行政命令、行政确认申诉行政判决书 （2015）行提字第27号 最高人民法院 周帆 案情摘要： 1999年1月10日，被告陵水县政府给原告蓟县畜产公司办理了土地变更登记，颁发了《国有土地使用证》，土地用途为旅游用地。2012年1月11日，海南省人民政府下发《贯彻落实〈中共海南省委海南省人民政府关于海南国际旅游岛先行试验区管理体制与运行机制若干问题的决定〉实施细则》将蓟县畜产公司拥有国有土地使用权的涉案93.4亩土地划入海南国际旅游岛先行试验区，在占用土地时给当地村民每亩补偿了5万多元。 2013年9月29日、2013年10月23日，陵水黎族自治县国土环境资源局向蓟县畜产公司分别送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》等，告知蓟县畜产公司拟收回其93.4亩国有建设用地使用权，如有异议，可向陵水县国土局申请听证。后经蓟县畜产公司申请，陵水县国土局组织进行了由蓟县畜产公司派员参加的听证会。2013年11月18日，陵水县政府作出了《陵水黎族自治县人民政府关于依法收回蓟县外贸畜产公司国有土地使用权的决定》，决定解除蓟县畜产公司与陵水县国土局签订的相关法律文件，有偿收回蓟县畜产公司位于陵水黎族自治县黎安镇后岭的93.4亩国有土地使用权，注销土地使用证和用地红线图。蓟县畜产公司认为陵水县政府作出《收地决定》违法，提起诉讼，请求撤销《收地决定》。 法院观点： 一、关于《收地决定》适用程序是否合法，如上所述，陵水县政府作出被诉《收地决定》基于两项基本事实，一是涉案土地闲置未开发超过两年以上，基于闲置土地原因收回；二是涉案土地被纳入先行试验区用地范围，基于公共利益需要收回。陵水县政府依据国土资源部《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十四条的相关规定，对涉案土地进行了闲置土地调查、认定，并向蓟县畜产公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》，告知其相应的听证权利，并应蓟县畜产公司的申请进行了听证。陵水县政府及其土地主管部门履行的上述一系列行为符合闲置土地的认定程序，作出蓟县畜产公司未按照规定投入资金对涉案土地进行开发建设，造成土地闲置超过两年的认定，程序合法。同时，由于涉案土地被纳入先行试验区整体规划，依据先行试验区整体规划的需要，有偿收回涉案土地亦符合《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定的“为公共利益需要使用土地的”的情形。蓟县畜产公司认为陵水县政府应当先征求蓟县畜产公司同意，才能作出《收地决定》的主张，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。 二、关于《收地决定》适用法律是否正确，蓟县畜产公司主张，《收地决定》收地的理由系因涉案土地闲置未开发超过两年，但却是依据《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定，因公共利益原因收回涉案土地，故该决定适用法律错误。涉案土地同时符合两种被收回的情形，由于因闲置土地收回，是无偿收回土地，而依据《土地管理法》第五十八条的规定系有偿收回土地。选择因公共利益原因收回土地，更有利于行政行为相对人蓟县畜产公司的利益。因此，陵水县政府最终基于收回涉案土地符合先行试验区开发建设的公共利益的事实，作出有偿收回土地的决定，不仅更有利于蓟县畜产公司的利益，而且符合《土地管理法》第五十八条规定的适用条件。蓟县畜产公司主张陵水县政府依据《土地管理法》第五十八条的规定收回涉案土地属适用法律错误的理由不能成立。 关键词四闲置原因 裁判要旨： 行政机关不得因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延导致土地闲置为由收回国有土地使用权。 ——陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司与海南省陵水黎族自治县人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷再审行政判决书 （2013）行提字第13号 最高人民法院 王晓滨 案情摘要： 1993年2月25日，原告香泉公司与陵水黎族自治县国土环境资源局签订《国有土地使用权出让合同》及土地使用条件附件，约定香泉公司有偿受让892亩国有土地使用权，作为旅游度假和房地产开发项目用地。1993年5月，香泉公司取得《国有土地使用证》。此后，香泉公司取得建设用地规划许可证》，但规划职能部门没有提供该地的控制性详细规划。此外，该项目除无法用于开发建设的50亩配套沙滩地外，其余土地均于1994年被修至陵水县的海南省东线高速公路所封闭，工程车辆无法到达。陵水县政府于1994年10月6日向海南省高速公路股份公司发出《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，要求在高速公路179KM地段开设出口，但海南省高速公路股份公司未作答复。2005年10月31日，陵水县政府再次就高速公路土地封闭影响土地开发的问题，向海南省交通厅打报告，海南省交通厅最终于2005年11月21日复函同意在东线高速公路k178公里+450路段开口。 2006年6月16日，陵水县政府作出《关于依法收回海南香泉国际旅游度假中心892亩国有土地使用权核发换地权益书的决定》。香泉公司不服向海南省人民政府申请行政复议。2006年11月22日，海南省人民政府作出《行政复议决定书》撤销陵府决定。该决定认为陵水县政府应当按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设；申请人逾期不开发或者未按规定开发，则无偿收回土地使用权。2007年5月24日，陵水县政府作出《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。香泉公司不服向省政府申请行政复议。2007年11月6日，省政府作出《行政复议决定书》维持了陵府（2007）45号的决定，香泉公司不服遂提起行政诉讼。 法院观点： 本案争议土地除50亩无法用于开发建设的临海沙滩地外，其余可供开发部分均位于东线高速公路西侧的山坡地，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致香泉公司无法对争议土地进行开发建设。在高速公路之下虽有涵洞通往争议地块，但该涵洞系用于排洪而非车辆通行，更无法通过大型工程车辆。陵水县政府主张香泉公司可以通过高速公路下的涵洞到达开发地块，并以此证明申请再审人对土地闲置负有责任的理由不能成立。 1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，香泉公司对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》土地使用条件附件的约定，“三通一平”的费用虽由申请再审人负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。在高速公路将争议地块封闭后，申请再审人曾通过被申请人向有关部门反映这一问题，被申请人作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。其次，依据城市建设相关法律法规以及申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》，争议土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，香泉公司虽多次将其拟定的规划设计方案报请陵水县政府相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。因此，未获得规划审批亦成为造成香泉公司无法对争议地块进行开发建设的一个重要原因。 《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，香泉公司由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。陵水县政府作出的陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，应予撤销。 |
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