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1 月 17 日 周 四 全文约9500字，阅读约需18分钟。 （本文干货较多，建议收藏后阅读） 专注于天然气领域政策与法律的公号，已通过微信原创和赞赏认证。 点击标题下方“天然气与法律”（蓝色字体），和3.5万业内同行一起关注。 文/陈新松 严微 陈庄子 阳光时代（上海）律师事务所 【往年政策法律观察链接】 2018年，对于天然气行业而言是一个政策频繁发布的“政策年”。在这一年里，为了贯彻落实2017年中共中央、国务院发布的《深化石油天然气体制改革若干意见》（以下简称《油气体制改革意见》）并有效扭转2017年冬季“气荒”之困，国家发改委、能源局、国家市场监督总局等先后出台多项政策法规等规范性文件，涉及天然气领域的价格改革、管网设施公平开放、产供储销体系建设、垄断合规、偷盗气等各个方面，这些文件将在今后较长一段时间持续影响着天然气行业的发展。此外，各地方政府相关部门也出台了一系列鼓励天然气行业发展与价格改革等方面的政策性文件，这些文件贴近各地实际，进一步推进落实天然气的利用。 我们精选部分有代表性的文件进行分析、回顾。具体如下表所示：
一、国家行业领域政策法规 （一）关于开展油气管网设施公平开放信息公开和信息报送专项督查工作的通知 2018年4月18日，国家能源局发布《关于开展油气管网设施公平开放信息公开和信息报送专项督查工作的通知》（以下简称“《公平开放督查通知》”），重点检查范围为中石油、中石化、中海油以及各有关油气企业在油气管网设施公平开放信息公开和信息报送中存在的问题。检查时限为2018年4月底至8月底。本次督查的主要内容有： 1.督查油气企业关于油气管网设施公平开放信息公开和信息报送管理机制建立情况，包括规章制度、工作机制、信息平台建设、管网设施运营业务财务独立核算机制。 2.督查油气管网设施运营企业信息公开情况。主要包括：油气管网设施总体情况，设施开放标准目录、条件、申请和受理流程，服务计量与计价方式、价格标准、剩余能力等开放相关信息。 3.督查油气企业2015-2017年度信息报送的及时、准确、完整情况。主要包括：油气管网设施总体情况，运营情况、运营价格、利用效率，开放用户名单及受理情况等信息。相关合同签订及履行情况。 根据督查工作安排，经过企业自查与国家能源局督查之后，各派出能源监管机构要对辖区内有关企业整改情况进行跟踪，对问题突出、整改不力的企业要予以通报批评。对涉及中石油、中石化、中海油集团总部的问题，由市场监管司会同有关派出能源监管机构与相应单位进行约谈。2018年10月开始，云南等省份开始陆续公布督查情况，并对一些企业进行通报批评。《公平开放督查通知》与本次专项督查，主要是为了贯彻落实《油气体制改革意见》精神，推动油气管网设施向第三方市场主体公平开放。《公平开放督查通知》与专项督查，也发现了油气管网设施公平开放信息公开和信息报送中存在的问题，规范油气企业信息公开和信息报送行为，完善监管措施，进一步推动油气管网设施公平开放。 （二）关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见 2018年4月26日，国家发改委、国家能源局联合发布《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》（以下简称“《加快储气设施建设意见》”），其中以下内容值得关注： 1.明确储气责任划分。供气企业和管道企业承担季度（月）调峰责任和应急责任。其中，管道企业在履行管输服务合同之外，重在承担应急责任。城镇燃气企业承担所供应市场的小时调峰供气责任。地方政府负责协调落实日调峰责任主体，供气企业、管道企业、城镇燃气企业和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。 2.明确储气指标要求。到2020年，供气企业要拥有不低于其合同年销售量10%的储气能力；城镇燃气企业要形成不低于其年用气量5%的储气能力；县级以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政区域日均3天需求量的储气能力。需要强调的是，以上各方的储气指标不得重复计算，而且作为动态发展指标，在2020年以后开展年度指标考核时，以当年实际合同量或用气量进行核定。 3.加快储气设施建设，构建多层次储气系统。建立以地下储气库和沿海 LNG 接收站储气为主，重点地区内陆集约、规模化 LNG 储罐应急为辅，气田调峰、可中断供应、可替代能源和其他调节手段为补充，管网互联互通为支撑的多层次储气调峰系统。 4. 构建辅助服务市场，加强政府监管，增加惩戒力度。支持各方通过自建合建储气设施、购买租赁储气设施，或者购买储气服务等方式，履行储气责任。坚持储气服务和调峰气量市场化定价，合理疏导储气调峰成本。坚持加强市场监管和考核问责，将履行储气责任、民生用气保障作为授予、变更特许经营权的重要考核条件。 （三）关于统筹规划做好储气设施建设运行的通知 2018年5月16日，国家发改委办公厅发布《关于统筹规划做好储气设施建设运行的通知》（以下简称“《统筹储气设施建设通知》”），上文提及的《加快储气设施建设意见》发布之后，一些地区对储气设施建设的实现方式在理解上还不全面，出现储气设施规划布局小而散、投资运营效率明显偏低等问题。为指导各地和有关企业加强统筹规划、合理布局，优化投资运行管理方式，科学地补上储气能力不足的短板，切实防范地方债务风险，加快推进天然气产供储销体系建设，因此下发《统筹储气设施建设通知》，主要内容如下： 1．加强储气设施建设统筹规划、合理布局。各地要以省级为单位在2018年上半年制定储气设施建设专项规划；加快推进地下储气库、沿海LNG接收站和重点地区集约、规模化LNG储罐建设；鼓励建设供储结合的储气设施，提高设施利用率。 2. 鼓励通过多种方式满足储气能力要求。鼓励地方通过自建、合资、参股等方式集中建设储气设施。鼓励天然气管网互联互通的地区在异地投资或参股建设储气设施，具备管网联通条件的内陆地区通过合资、参股等方式参与沿海大型LNG接收站建设。 3. 切实防范地方政府债务风险。对建设规划的制定实施、建设项目的审批、投资计划的编制执行从严把关，提高项目建设运行效率，降低综合成本，提升储气设施项目经济性。 4. 加快办理项目核准和建设手续。要在确保项目安全和质量的前提下，依法依规简化项目核准和建设程序。对于审批涉及部门多的项目，必要时可通过联审联批形式缩短项目核准和建设周期，加快办理各项审批手续。 5. 促进储气设施与天然气管网统筹协调运行。中石油、中石化、中海油要签订协议落实天然气互联互通商务模式，在保供期间确保跨省长输管道在具有剩余能力的情况下相互开放、LNG接收站实现对各方LNG资源的全国调度与联保联供，并建立天然气资源采购协调机制。 6.加强建设运行监管。各地天然气、城市燃气主管部门要对储气设施开工建设、按计划建成投运开展全面监管，按时达到储气能力要求。各地运行部门要做好储气设施运行监测，保持在役储气设施处于正常运行状态。国家发展改革委、国家能源局将委托第三方信用机构加强储气设施建设运营情况信用监管，不定期抽查核查，对发现没有达到实际要求的严肃问责。 （四）关于理顺居民用气门站价格的通知 2018年5月25日，国家发改委发布《关于理顺居民用气门站价格的通知》，该通知的主要内容如下： 1．理顺居民用气门站价格，建立反映供求变化的弹性价格机制。将居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理，价格水平按非居民用气基准门站价格水平安排。供需双方可以基准门站价格为基础，在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格，实现与非居民用气价格机制衔接。门站价格理顺后，门站环节不再区分居民和非居民用气价格。同时，鉴于天然气增值税税率由11%降低至10%，统一按10%税率安排天然气基准门站价格。 2.推行季节性差价政策，鼓励市场化交易。供需双方充分利用弹性价格机制，形成灵敏反映供求变化的季节性差价体系，消费旺季可在基准门站价格基础上适当上浮，消费淡季适当下浮，引导用户旺季少用气、淡季多用气，促进削峰填谷。同时，鼓励企业通过上海、重庆石油天然气交易中心等平台进行公开透明交易，充分发挥市场机制作用，发现真实市场价格。 3.各地合理疏导终端销售价格。居民用气门站价格理顺后，各地综合考虑居民承受能力、燃气企业经营状况和当地财政状况等因素，合理安排居民用气终端销售价格。 天然气价格改革分步推进，近年来主要侧重于非居民用气，居民用气价格改革相对滞后，由中石油、中石化通过陆上管道供应的25个通气省份（西藏尚未通管道气）居民用气门站价格自2010年以来一直未作调整，价格没有理顺，价格水平低于非居民用气。而上述原因导致出现：价格倒挂，不能反应成本、价格缺乏弹性，不能反应供求变化、执行争议不断，加大监管难度等问题。该通知的发布，理顺了居民用气门站价格、完善了价格机制，促进了天然气行业持续健康发展。 （五）关于促进天然气协调稳定发展的若干意见 2018年9月5日，国务院公布《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（以下简称“《天然气协调稳定发展意见》”），《天然气协调稳定发展意见》对于深化天然气领域改革具有重要指导意义，以下为重点关注内容： 1. 关于国内勘探开发问题：严格执行油气勘查区块退出机制，全面实行区块竞争性出让，鼓励以市场化方式转让矿业权； 2. 关于天然气多元化海外供应：加快推进进口国别（地区）、运输方式、进口通道、合同模式以及参与主体多元化； 3. 关于多层次储备体系：一是地下储气库和沿海液化天然气（LNG）接收站为主；二是重点地区内陆集约规模化LNG储罐为辅；三是管网互联互通为支撑；注意集约化规模化运营等关键词，也就是并不鼓励“遍地开花”，同时关注对燃气企业储气能力的要求； 4. 关于天然气基础设施建设与互联互通：深化改革，推动天然气管网等基础设施向第三方市场主体公平开放； 5. 关于天然气发展综合协调机制：一是全面实行天然气购销合同制度，鼓励签订中长期合同，积极推动跨年度合同签订；二是对合同违约及保供不力的地方政府和企业，按相关规定纳入失信名单；三是研究根据LNG接收站实际接收量实行增值税按比例返还的政策； 6. 关于天然气需求侧管理和调峰机制：鼓励用户自主选择资源方、供气路径及形式，大力发展区域及用户双气源、多气源供应。鼓励发展可中断大工业用户和可替代能源用户，通过季节性差价等市场化手段，积极引导用户主动参与调峰，充分发挥终端用户调峰能力。注意此处可以自主选择资源方的用户不限于工业用户。 7. 关于理顺天然气价格机制：推行季节性差价、可中断气价等差别化价格政策；推动城镇燃气企业整合重组，鼓励有资质的市场主体开展城镇燃气施工等业务。打破燃气施工相对封闭的市场。 （六）关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件适用法律若干问题的意见 2018年9月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发《关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称“《盗窃油气案件意见》”），《盗窃油气案件意见》主要对危害公共安全的认定，盗窃油气未遂的刑事责任，共犯的认定，内外勾结盗窃油气行为的处理，窝藏、转移、收购、加工、代为销售被盗油气行为的处理，直接经济损失的认定和专门性问题的认定等七个方面内容作出了明确的规定，对司法实践具有指导意义，细化了罪名认定。比如就如何认定“危害公共安全”，《盗窃油气案件意见》区分不同的作案手段来认定，对于破坏正在使用的油气设备，采用切割、打孔、撬砸、拆卸手段的，可以直接认定为“危害公共安全”，但明显未危害公共安全的除外；采用开、关等手段破坏正在使用的油气设备的，则需要进一步的证据证明“足以引发火灾、爆炸等危险”，才能认定为“危害公共安全”。 2007年，两高发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“《07解释》”），对于盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件的具体法律应用作出解释，其效力位阶为司法解释。而现在发布的《盗窃油气案件意见》，属于司法解释性质的规范性文件，对各级人民法院的司法裁判与检察官、公安办案中起指引和规范作用，能够反复参照。《盗窃油气案件意见》的发布，主要是因为07年解释已无法涵盖当前司法实践中出现的新问题，需要进一步细化。《盗窃油气案件意见》结合《刑法》与《07解释》，对于盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件有了更加详细而又具有操作性的规范，极大地维护了油气企业的合法利益。 二、国家相关领域政策法规 （七）关于《必须招标的工程项目规定》的批复 2018年3月8日，国务院发布关于《必须招标的工程项目规定》的批复，对强制招标的工程建设项目范围进行重大调整，规定将施工单项合同数额标准从200万提高到400万，与工程建设密不可分的重要设备、材料等货物的采购从100万提高到200万，勘察、设计、监理等服务的采购从50万提高到100万，并且取消了项目总金额3000万的限制。规定自2018年6月1日起施行，《工程建设项目招标范围和规模标准规定》同时废止。 根据《招标投标法》第三条规定，进行“关系到大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。燃气工程属于前述规定的社会公共利益、公众安全的公用事业项目，因此，这次国务院批复对《工程建设项目招标范围和规模标准规定》进行修改，提高了施工单项合同数额标准、重要设备采购采购标准、服务采购标准，并且取消了项目总金额3000万的限制，对燃气工程也同样适用。这对于存在不少工程投资金额小、周期短等工程项目的燃气企业提高工程项目效率、缩短流程时间具有重要意义。 （八）关于2018年继续深入开展整治公用企业限制竞争和垄断行为突出问题专项执法行动的通知 2018年4月18日，国家市场监督管理总局发布《关于2018年继续深入开展整治公用企业限制竞争和垄断行为突出问题专项执法行动的通知》（以下简称“《专项行动通知》”），要求于2018年4月至11月期间继续集中开展专项执法活动。通知有下列重点需要关注。 1.进一步加大案件查处力度。各地工商、市场监管部门定专项执法行动具体方案，认真梳理、排查案件线索，充实竞争执法部门人员力量，突出重点，以查办案件为抓手，加大执法力度，推动整治工作取得实效。 2. 进一步提升专项执法行动影响力。要积极推动地方性法规、规章的制定，不断完善公共服务行业治理相关的地方性法律体系，弥补相关法律实施中的现实疏缺。 3. 进一步加大专项执法行动宣传力度。各地工商、市场监管部门要依托企业信用公示系统依法对相关经营者违法信息予以公示，适时曝光典型案件。 4. 进一步提升全系统反垄断执法能力建设。没有反垄断执法经验的地区，要加强学习和交流，力争实现反垄断执法办案零的突破。 3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将国家工商行政管理总局的职责，国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，承担反垄断统一执法的职责。在这一背景下，国家市场监督总局发布了《专项行动通知》，对目前行业公用企业存在的滥用市场支配地位、行业壁垒、分割市场、滥用行政权力排除限制竞争等行为进行集中整治，传达出国家机关对于公用事业限制竞争和垄断行为的坚决态度。通知甚至对于没有反垄断执法经验的地区，设置了从零到一，从无到有的指标。 （九）关于必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定的通知 2018年6月6日，国家发改委发布《关于必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定的通知》，《通知》对必须招标的大型基础设施和公用事业项目范围进行了明确，将原《工程建设项目招标范围和规模标准规定》规定的12大类必须招标的基础设施和公用事业项目，压缩到能源、交通、通信、水利、城建等5大类，并且删除了“其他基础设施项目”和“其他公用事业项目”的兜底条款，大幅放宽对市场主体特别是民营企业选择发包方式的限制。 值得注意的是，即使《通知》缩小了必须招标的基础设施和公用事业项目范围，根据《通知》第二条，天然气等能源基础设施项目仍属于必须招标的范围。 （十）打赢蓝天保卫战三年行动计划 2018年7月3日，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称“《行动计划》”），明确了大气污染防治工作的总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出了打赢蓝天保卫战的时间表和路线图。其中需要燃气行业重点关注的是： 1. 要求有效推进北方地区清洁取暖。坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬。 2. 抓好天然气产供储销体系建设。力争2020年天然气占能源消费总量比重达到10%。新增天然气量优先用于城镇居民和大气污染严重地区的生活和冬季取暖散煤替代，重点支持京津冀及周边地区和汾渭平原，实现“增气减煤”。“煤改气”坚持“以气定改”，确保安全施工、安全使用、安全管理。有序发展天然气调峰电站等可中断用户，原则上不再新建天然气热电联产和天然气化工项目。限时完成天然气管网互联互通，打通“南气北送”输气通道。加快储气设施建设步伐，2020年采暖季前，地方政府、城镇燃气企业和上游供气企业的储备能力达到量化指标要求。建立完善调峰用户清单，采暖季实行“压非保民”。 3. 开展工业炉窑治理专项行动。鼓励工业炉窑使用电、天然气等清洁能源或由周边热电厂供热。 《行动计划》是继“大气十条”之后第二个国家级的大气污染防治行动计划，可将其作为国务院今后大气污染防治的行动指南。从《行动计划》可以看出，国家坚持大力发展天然气行业，增气减煤是一贯方针。《行动计划》中也明确提出要抓好天然气产供储销体系建设、加快储气设施建设步伐。这些都是行业应该了解的政策趋势。 三、地方重点政策 （十一）关于建立健全天然气价格上下游联动制度的指导意见（山东省） 2018年6月19日，山东省物价局发布《关于建立健全天然气价格上下游联动制度的指导意见》（以下简称“《价格联动意见》”），《价格联动意见》指出，为进一步完善市场决定价格的形成机制，更好发挥价格杠杆的调节作用，将在全省范围内全面推行天然气价格上下游联动制度。以下重点值得行业关注： 1. 天然气价格上下游价格联动的范围为省内天然气城市门站价格、城镇销售价格。 2. 天然气省内城市门站价格由省界门站（或交易中心拍卖价格加国家长输管道运输价格）价格加省内管道运输价格构成。城市门站价格与省界门站价格按同向等额联动。 3. 天然气城镇销售价格由城市门站价格（部分市县还要加支线管道运输价格）加城镇配气价格构成。城镇天然气销售价格与城市门站价格联动，区分居民用气和非居民用气，分别制定联动办法。 4. 联动周期分为三种情况，一是对于城市门站价格，掌握“等额适时”；二是对于居民用气销售价格，原则上联动调整周期不少于1年，在联动周期内城市门站价格变动幅度达到或超过8%时，销售价格根据城市门站价格变动情况进行相应调整；三是非居民用气销售价格：原则上以3个月为一个联动调整周期，在联动周期内加权平均购气价格（当地天然气综合城市门站价格）变动幅度达到或超过8%时，销售价格按非居民用气购 气价格变动情况进行相应调整。 山东省一直以来都是一个敢于推进天然气改革的省份，这次出台指导意见，主要是由于山东省天然气需求增长较快，供需形势严峻。而建立天然气价格联动制度，对及时疏导城镇燃气企业购销价格矛盾，促进燃气行业健康发展，保障城镇燃气供应具有重要意义。 另外，2018年9月5日国务院发文《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，明确提出要加快建立天然气上下游联动制度，理顺天然气价格。山东省这一政策也是顺应了国务院的改革需求。 （十二）关于加快推进天然气利用的实施意见的通知（福建省） 2018年6月28日，福建省经信委、福建省发改委等八部门联合发布《关于加快推进天然气利用的实施意见的通知》（以下简称“《推进天然气利用通知》”）。 在健全天然气市场体系方面，建立用户自主选择资源和供气路径的机制。天然气中间供气企业可自主选择上游资源方和供气路径，降低供气成本，在不违反价格管理相关规定情况下，气价可由供需双方自行商定。鼓励工业大用户自主选择资源方，采取中间供气企业代输的直供模式，切实降低工业大用户的用气价格。 在有序推进现有工业企业实行燃料替换，实施“煤改气”中，明确从本文下发日起至2020年底，各地燃气供气企业对工业领域新增“煤改气”用户，跨设区市管道已覆盖供气区域，管道燃气配气价格（视同销售价格与气源价格之差）不高于0.45元/方，跨设区市管道未覆盖供气区域，管道燃气配气价格不高于0.5元/方，各市、县制定的配气价格低于以上高限的，按不高于各市、县制定的配气价格执行。对于大型工业“煤改气”新增用户，鼓励上游供气企业和城市燃气企业采用“门站价+配气价格”的模式直供，进一步降低供气价格。 《推进天然气利用通知》发布的目的，是为了加快天然气基础设施建设，完善天然气价格机制，在工业、发电、交通等领域进一步扩展天然气产业链。但《推进天然气利用通知》规定了各地燃气供气企业对工业领域新增“煤改气”用户，管道燃气配气价格不高于0.45元/方（或0.5元/方）。这个配气价格，官方解释为销售价格与气源价格之差，其实就是下游企业在气价上的全部成本和利润，这就直接限制了在气价上的所有想象空间。而其他各省会不会就此跟进，还要打个大大的问号，不过可以肯定的是，城燃企业盈利模式调整已迫在眉睫。此外，《推进天然气利用通知》明确提出支持大用户直供模式，该模式是否侵犯了当地城燃企业的特许经营权，笔者也持保留态度。 除了上述的政策法规以外，还值得重点关注的2018年度天然气行业领域政策法规包括：《关于加快推进2018年天然气基础设施互联互通重点工程有关事项的通知》（发改能源〔2018〕258号）、《关于印发〈2018年能源工作指导意见〉的通知》（国能发规划〔2018〕22号）、《关于做好2018年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2018〕634号）、《重点地区应急储气设施建设中央预算内投资（补助）专项管理办法》（发改能源规〔2018〕1004号）、《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）、《河南省城镇管道天然气配气价格管理办法（试行）》、《江苏省管道燃气配气价格管理办法》（苏价规〔2018〕6号）等。限于篇幅，不再一一赘述。 天然气行业历来受政策法律影响极大，每年的政策法律观察对于把握行业的发展趋势尤其重要。改革促进发展，变化孕育商机。随着政策法律环境的日趋完善，天然气的未来更加值得期待。 赞 坚持发文不易，看完点击右下角好看鼓励 ------------------------------------------------------ *更多公号精华文章，请点击： *阳光时代律所天然气团队法律服务介绍： |
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