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受政策调整影响，当前义务教育阶段供给侧发生较大变化，社会力量办学持续走弱，财政办学压力剧增。在义务教育领域创新办学体制，引进并推行PPP办学模式提供教育服务，势在必行、大有可为。该模式有利于缓解公共财政保障压力、弥补学校基础设施短板、提高义务教育治理能力、激发社会力量办学动力，从而能够助推我国义务教育逐步迈向优质均衡发展。  一、义务教育领域推行PPP模式的动因分析PPP办学模式之所以能在义务教育领域逐步兴起，是受多重因素驱动的结果。其中，缓解财政办学压力，无疑是最直接的诱因。 （一）缓解地方财政运行压力 受政策调整影响，当前义务教育阶段供给侧发生较大变化，社会力量办学持续走弱，财政办学压力剧增。受到新冠肺炎疫情影响，2020年一季度全国一般公共预算支出同比下降5.7%，其中教育经费预算支出同比下降了7.1%。同时，国家严控地方政府债务规模，剥离了地方融资平台公司的政府融资职能，这使得地方政府通过融资途径发展义务教育受到限制。而PPP可在较短时间内完成项目融资，缓解地方财政运行压力。 （二）改善学校基本办学条件 由于区域发展不平衡，加上历史欠债太多，我国部分省市义务教育阶段学校办学条件存在明显短板，学校标准化建设不达标，严重阻碍了义务教育均衡发展。而PPP可在较短时间内完成义务阶段学校的新建和改扩建，弥补薄弱地区在学校基础设施方面的短板和不足，从而助推这些地区较快实现义务教育基本均衡并向优质均衡迈进。 （三）提升义务教育治理能力 长期以来，我国政府在义务教育阶段学校建设和管理上倾向于大包大揽，集规划制定、标准设计、筹资融资、学校运营、设施维护、质量监管等诸多职能于一身，这与现代治理理念相去甚远。PPP的推行为转变政府职能、提升治理能力提供了有效抓手。 二、义务教育领域推行PPP模式面临的挑战如前所述，义务教育领域PPP模式的兴起具有多重动因，而且在实际推行中已取得一定成效。但作为新生事物，PPP模式在实践层面还面临不少挑战，存在相关政策尚不完善、部门协作失调、项目监管缺位等诸多问题。 （一）PPP模式相关政策尚不完善 目前，国家并没有出台详细的项目合作审批流程、奖补措施、债务转化方式等细则，导致PPP项目不够吸引实力雄厚的企业参与，同时也会导致企业经营风险增加，无法实现共赢的项目效果。PPP项目获得合理收益是国家政策导向，也是政府和社会资本方合作的前提与共识。相对较低的收益率，无法对社会资本方产生足够吸引力，导致管理库中部分处于准备阶段的项目没有企业投标、迟迟不能落地，也在项目推进过程中产生了重建设、轻运营和维护的不良倾向。 （二）PPP模式项目监管缺位 当前，无论是对义务教育领域PPP项目本身的绩效评价还是对评价主体的监督都存在缺位现象，阻碍了项目的平稳推进。具体表现在：一是评价指标尚未建立健全。财政部在《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》中提出了建设期和运营期“PPP项目建设期绩效评价共性指标框架（参考）”，但针对义务教育领域PPP项目的评价指标体系目前仍未建立。二是评价主体专业水平待提升。PPP项目跨越多个领域和专业，对其评价需要多领域、多学科的专门人才。而作为实施机构的地方教育局普遍缺少这种专门人才，导致对涉及运营质量是否达标、资金使用是否合规、风险分配是否合理等问题缺乏专业判断。 （三）政府对PPP模式缺乏经验、项目之间协调性不足 义务教育领域PPP项目涉及教育、规划、财政、发改、住建、国土、环保等多个职能部门，只有各部门协同合作、各尽其责才能发挥出效率优势。然而，在实践中，虽然《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》要求“进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作 效率”的要求，但是许多省市并未落实到位，依然存在不同部门各自为政、审批环节多、审批流程长的弊端，降低了供给效率和服务质量。 三、深化义务教育领域PPP办学模式的对策（一）完善PPP模式相关政策制度 对于义务教育领域项目，政府在引入PPP模式时，应提前出台相应政策支持，提供合理的财政补贴制度。充分考虑项目本身的特点，着重突出技术导向，而非人力导向，提高项目吸引力，激发企业的积极性。同时，制定公平、公正、公开的社会资本进入、退出机制。PPP作为一种合同式的投资方式，涉及诸多方面、内容复杂、文件繁多，一套完善的法律法规是规避各类风险、项目有效运行的基础和前提。 （二）提升专业水平，有效开展绩效评价 财政部在《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》中确立了实施机构对项目进行绩效评价的总则、目标、监控、程序，制定了可供参考的工作方案、评价报告和共性指标框架等。为进一步有效要关注以下几方面：第一，完善评价指标体系。根据义务教育行业特点，建立健全义务教育领域PPP项目的绩效评价指标体系。第二，提升实施机构专业水平。各地应着力引入和培养PPP专业人才，提升自身专业水平，“必要时可委托第三方机构协助”。第三，加强对实施机构的监督。在各省成立PPP中心基础上，发挥省级PPP中心指导作用，进一步健全中心专业人员力量、提高业务水平和指导能力，切实发挥中心对地方实施机构和PPP项目的指导和监督作用。 （三）完善政府对PPP模式的监督管理机制以及跨部门沟通协调机制 开展义务教育领域PPP项目的绩效评价，还需加强部门协作，合力推进项目落地依据国务院相关要求，各地应切实落实项目实施方案联评联审机制，加强部门协作、减少审批环节、缩短审批流程，积极推动项目实施。 四、结语PPP作为公私合作办学的一种特殊类型，具有顶层制度较为健全、发展环境比较友好、合作机制相对成熟、公益属性较有保障等诸多优势。特别在我国教育财政经费紧缺状况短期内难以改善、义务教育均衡发展处于关键阶段、地方义务教育治理能力亟需提高、民办教育分类管理政策逐步落实的当口，PPP更应该发挥其体制机制优势，为提供更高质量的义务教育服务作出贡献。 |
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