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马学雷:“公参民”学校或将被改制

 张福涛lu70kpm9 2020-10-05
一、什么是“公参民”学校。

“公参民”学校主要有两种模式,第一种是“名校办民校”,始于1994年,当时我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,教育需求大量增加,教育财政资金不足,为了教育的规模增长,为了增加教育的资源供给,国务院召开教育工作会议,出台了《中国教育和改革发展纲要》,提出基础教育主要由政府办学,有条件的地方也可实行“民办公助”“公办民助”等多种形式办学,开始了二十多年的公办学校举办或参与举办民办学校的历史时期,这些学校后来被统称为“改制校”和“名校办民校”,多是依托公办重点学校发展,在当时教育经费极度紧张、教育资源供给不足的历史时期,起到了发动社会力量,多元筹措教育经费,缓解学生入学和择校压力等积极作用。

第二种数量比较多的“公参民”学校是最近十年来国企等非社会力量利用国有资产、公共资金或国有资本举办或参与举办的民办学校。看到教育产业的良好前景后,国企等非社会力量也参与进来,大投资、高起点,利用国有资产、公共资金或国有资本举办民办学校,甚至在地方政府的支持下,和公办名校、房地产市场、经济开发区深度结合,形成吸金效率极高的商业模式。

为什么说“公参民”民办学校或将被改制,是因为政策已经发出了系列信号。

二、教育部2020年9月7日发布的《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》释放了政策法律新方向的信号。

该草案第十八条(办园体制)规定“政府及其有关部门举办,或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园。前款规定以外的幼儿园为民办幼儿园”

这一规定已经明确否定了原来政策法律对于民办教育的定义,《中华人民共和国民办教育促进法》第二条对民办教育的定义是“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。”

法律政策不能互相矛盾、说法不一,新法代表了法律政策的新方向,旧法可能会被调整。

原来的定义中,民办学校的举办主体是国家机构以外的社会组织和个人,《学前教育法草案》规定民办幼儿园举办者不能是军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织。

原来的定义中,民办学校是利用非国家财政性经费的,《学前教育法草案》要求民办幼儿园既不能利用财政经费,也不能利用国有资产或集体资产。

三、独立学院转设加快推进也是一个信号。

2020年5月15日,教育部办公厅发布《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》(教发厅〔2020〕2号),要求到2020年末各独立学院全部制定转设工作方案,同时推动一批独立学院实现转设。原则上,中央部门所属高校、部省合建高校举办的独立学院要率先完成转设,其他独立学院要尽早完成转设。

所谓“转设”,就是民办学校要和举办方公办大学脱钩,脱钩后能独立运转的就转设为独立设置的民办普通院校,不能独立运转的要么转为公办学校,要么终止办学。

独立学院是大学层次的“公参民”学校,是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。

独立学院是世纪之交时作为高等教育大众化背景下产生的一种办学模式,为我国扩大高等教育资源供给、培养急需应用型人才、优化高等教育区域布局、促进高等教育发展作出了重要贡献。但教育部也明确指出“独立学院在发展过程中存在的法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等问题,在一定程度上影响了教育公平和高等教育健康发展。”

随着新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称民办教育促进法)的实施生效,民办教育发展面临新形势、新要求,为引导民办高等教育健康规范发展,推进高等教育治理体系和治理能力现代化,教育部依据相关法律法规和政策文件精神,加快推进了独立学院转设工作。

四、现有很多民非体制的“公参民”学校的举办资产不符合相关管理部门的规章制度。

现在仍然有效的1999年12月28日颁布的民政部第18号令《民办非企业单位登记暂行办法》第五条规定“民办非企业单位必须拥有与其业务活动相适应的合法财产,且其合法财产中的非国有资产份额,不得低于总财产的2/3。”

也就是说,开办民办学校,国有资产的份额不能超过总财产的三分之一,超过的话,就不能登记成民办非企业单位。

估计,很多“公参民”学校如果进行清产核资的话,国有资产的占比不止三分之一,甚至达到百分之百,这种民办学校将来可能会被要求登记为事业单位。

中央全面深化改革领导小组审议通过,教育部、人社部、民政部、中央编办和工商总局2016年12月30日发布的《民办学校分类登记实施细则》第七条规定:“正式批准设立的非营利性民办学校,符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位,符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。”

《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定:“事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

事业单位肯定不能从事营利性经营活动,并负有对国有资产妥善保管、合理使用、保值增值和依法处分的义务。

当然,如果《中华人民共和国民办教育促进法》也按照《学前教育法草案》对民办教育的概念进行修改的话,国有资产超过三分之一的民办学校就可能不是登记为事业单位的民办学校了,而是登记为事业单位的公办学校。

五、这两年悬而未定的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》也显示了对“公参民”学校规范管理的方向,其第七条规定:“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的,应当经主管部门批准,并不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得以品牌输出方式获得收益。

“公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格,具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍,实行独立的财务会计制度,独立招生,独立颁发学业证书。

“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益,依法履行国有资产管理义务。

“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”

第八条规定:“举办者以国有资产参与举办民办学校的,应当根据国家有关国有资产监督管理的规定,聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估,根据评估结果合理确定出资额,并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。”

按教育部最近发布的信息,《条例修订草案》将于近期被推出,政策趋向显示,如果该草案在颁布前被继续修改的话,相关规定只会更严厉。

六、社会矛盾的变化导致了教育政策法律思想的变化。

对民办幼儿园的重新定义、加快推进独立学院转设以及《民促法实施条例修订草案(送审稿)》对公参民的规范规定等代表了国家教育发展的政策法律思想的变化调整。

中国特色社会主义已经进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。教育同样如此,现在的主要矛盾是人民对于公平优质教育的需求和教育发展的不平衡不充分之间的矛盾。

“改制校”、“名校办民校”、“公参民”和“独立学院”等办学形式都是特定历史阶段的产物,是当年教育财政经费不足,各级各类教育供给不足,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间产生矛盾,必须动员社会力量扩大教育规模的产物,规模为重,效率优先,兼顾公平。

经过将近三十年的发展,现在我国学前教育普及水平达到了81.3%,义务教育巩固水平达到94.2%,高中阶段普及水平达到88.8%,高等教育毛入学率达到51.6%,总的来说,教育发展的规模增长阶段已经接近尾声,要进入公平优质发展阶段,解决教育发展的不平衡和不充分的问题,满足人民对于公平和优质教育的需求。

随着社会矛盾的变化,“公参民”学校的公平性为社会所日益诟病,“名校办民校”高收费和掐尖招生,部分学校甚至连政策法律规定的“相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍,实行独立的财务会计制度,独立招生。”都做不到;人民也批评国有资产或资金举办或参与举办民办学校,全民的资产进入基本公共服务领域,尤其是义务教育领域,还要高收费,服务特殊人群,和社会资本没有任何差别,形成了公共优质教育资源的特殊和高价使用,损害了教育资源的公平性。

可以说,新时代下,有损教育公平和破坏基本公共服务规则的资源是不被需要的。

七、“公参民”学校可以预先准备的变化

如果不幸言中,民办教育的定义沿着《学前教育法草案》的方向收紧,“公参民”学校可能要做以下方面的改制准备:

1、降低总财产中的国有资产份额到三分之一以下,甚至为零,继续举办民非性质或公司性质的民办学校。因为《学前教育法草案》只是说“举办”,那“参与举办”算不算?资产份额不到三分之一算不算?没说,要看下一步的规定或政府怎么在实践中执行;

2、转设为事业单位公办学校。这主要取决于《民促法》是否按照《学前教育发草案》来修改民办学校的定义,即使修改了,也要看地方财政能不能解决教师编制、生均经费和民资退出补偿等主要问题;

3、转设为事业单位民办学校。这取决于人社部门是否会按照《民办非企业单位登记暂行办法》严格要求,如果严格要求,转为事业单位民办学校,可能是自筹经费但又按照事业单位监管;如果不严格要求,可以保留民非民办学校,因为国有资产的公平性要求,可能会被要求选择非营利性质;

4、终止办学,如果政策趋严,国有资产不愿继续举办,地方政府也不愿或无力负担,也无民资接盘,那就只能是善后师生、终止办学。

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