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为职工缴纳社会保险是用人单位的法定义务，这已经是人所共知的法律规定。1995年1月1日实施的《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。1999年实施并于2019年新修订的《社会保险费征缴暂行条例》第四条规定“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费”。第五条“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作”。第十三条“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金”。第二十三条“缴费单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记或者注销登记，或者未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由劳动保障行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处1000元以上5000元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处5000元以上10000元以下的罚款”。第二十六条“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴”。 但2011年7月1日起施行，经2018年12月29日修订的《中华人民共和国社会保险法》对追缴社保费执法主体做了模糊的规定，将执法主体确定为社会保险征缴机构的上级有关行政机关。该法第六十三条第二款“用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议”。第三款“用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费”。《中华人民共和国社会保险法》第八十六条“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。” 之所以出现这样的不同，是因为目前社会保险征缴机构有两种，正如《中华人民共和国社会保险法》第六条“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构（以下简称社会保险经办机构）征收”。在现实中到底谁是该法律条文所说的“上级有关行政机关”，并不确定，直接导致执法界面不清，责任不落实，且看本文案例。 【案例回放】 南宁某设备总厂是成立于1992年的全民所有制企业，注册资本2583万人民币。2014年以后未给二十一名职工缴纳社会保险，2015-2018年南宁市社会保险事业局自行或依职工的书面申请，多次向该厂发出《社会保险费限期补缴通知书》，该厂一直未缴纳。南宁市社会保险事业局向中国人民银行南宁中心支行出具商请查询该厂存款账户的函，获得该厂6个银行账户，除一个账户有2000元被司法查封外，其它账户没有钱。2019年2月12日，南宁市社会保险事业局向有关职工发出《关于南宁某设备总厂社会保险费欠费处理情况的告知书》，称该厂没有钱，催缴无果，终止了催缴程序。后职工向南宁市人民政府提出行政复议申请，认为南宁市社会保险事业局存在行政不作为行为。 【行政复议】 南宁市人民政府复议认为南宁市社会保险事业局已经履行了稽核、追缴职责，不存在行政不作为，驳回复议申请。 【一审判决】 职工不服起诉到南宁铁路运输法院，法院认为社保局查询单位银行账户，该厂没有经济能力补缴社保，南宁市社会保险事业局不存在行政不作为的情形。 【二审判决】 职工上诉认为南宁市社会保险事业局对该单位不会产生任何后果的查询存款账户、责令限期履行义务两项措施，反而纵容了该厂拖欠社会保险费及损害广大劳动者的合法权益，没有穷尽手段履行法定义务。南宁市社会保险事业局辩称其属于事业单位法人，通知开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费属于县级以上有关行政部门的职责范畴，该厂银行存款账户余额为零，南宁市社会保险事业局无法向有关行政部门提出划拨社会保险费的申请，属于事实上的履行不能。且是否“申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定”是“可以”而不是“应当”，有是否申请的自由裁量权。有关行政部门是否对该厂进行行政处罚，属于行政部门与该厂之间的法律关系。综上，南宁市社保局已经依法履行法定职责。南宁市人民政府辩称，在处理该厂欠缴社会保险费的问题上，南宁市社会保险事业局依法对南发厂进行稽核并查明欠缴问题后，多次以约谈厂负责人并下发《社会保险费限期补缴通知书》、向银行查询南发厂存款账户等，且在本案复议期间仍在处理二十一人的投诉案，不存在行政不作为。该厂事实上的不能履行，并非南宁市社会保险事业局不予处理。 二审法院查明南宁市社会保险事业局系公益一类事业单位法人，负责全市各类社会保险基金的征缴、管理和支付等工作。在案证据证明南宁市社会保险事业局已履行了责令限期补缴、向银行查询存款账户的法定职责。至于其他措施，南宁市社会保险事业局综合考虑该厂银行账户无存款或被冻结等实际情况作出尚不采取这些措施的自由裁量决定，并无不当，驳回职工的诉讼请求。 本案中职工眼见企业长期拖欠社保费，切切实实影响到自己的生活保障，诉诸行政机关和司法裁判解决，但没能终极解决。主要原因是用人单位缺乏偿付的能力，其次执法主体不明确也留下了法律漏洞。以法律位阶看，《中华人民共和国社会保险法》效力高于《社会保险费征缴暂行条例》，应以前者为适用依据，但存在执法主体模糊的问题。从时间先后看，《社会保险费征缴暂行条例》2019年修订，执法主体明确，可操作性强，没有适用困难。此时就存在现实中适用的矛盾。依据2018年党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费统一交由税务部门统一征收。目前广西壮族自治区机关事业单位和城乡居民社会保险费已经于2019年1月1日起交由税务部门征收，职工社会保险仍由社会保险事业局征缴而没有移交。希望能够在机构改革后尽快对社会保险法、《社会保险费征缴暂行条例》予以修法，明确执法主体，征缴机构和执法主体交由后者规定，前者不做规定，减少法律适用的困扰，减少内部环节，提高社会保险资金征管效率。 此外从职工一方看，该用人单位欠缴社会保险费，形成了社保债务，债权人是社会保险征缴机构还是职工，从权利义务关系看，债权人应为职工。社保债务的性质是生活保障，属于生存之债，高于一般债务。一般债权人可以申请企业破产，社保费债权人也应当具有这样的权利。二十一名职工诉诸行政机关和行政诉讼也并非徒劳，可以以此为依据申请用人单位破产，以其破产资产来清偿社保欠费，维护社会保险刚性规定，维护自身合法利益。 · end · 作 者：广西律师协会，作者/孙赵元 编 辑：刘沛沛，刘晓锐 编 审：陈德鸿 |
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