【学习讲堂】干部必读！关于党内法规，这些问题需要了解

今年是中国共产党成立99周年。“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”是党的十八大以来国家治理体系现代化的基本原则，党内法规体系是国家治理体系现代化的重要组成部分。
党内法规适用于党员和党组织，国家法律适用于公民及其组织。那么，党内法规到底是不是法律？党规与国法之间关系如何？一起来看。

来源 | 《人民论坛》及人民论坛网（rmltwz）

作者 | 中国政法大学党规研究中心主任、教授、博导 柯华庆

党的十八届四中全会研究了全面依法治国重大问题，首次将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党的十八届六中全会研究了全面从严治党重大问题，制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，修订了《中国共产党党内监督条例（试行）》。

为了进一步提高党内法规制定质量，2019年8月30日党中央对2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》（下文简称《制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（下文简称《备案规定》）予以修订。《制定条例》和《备案规定》的制定和发布，使中国共产党有了第一部正式的、公开的“立法法”，对提高党内法规制定质量和完善党内法规体系起着至关重要的作用。

党内法规是不是法律？

一般而言，规范性、制度性、强制性是法律的三个特点。规范性就是服务于或者意味着服务于作为一种人类行为的指导。制度性就是法律的适用和法典化在很大程度上通过特定制度来实现或规定。强制性是指法律的服从和适用是由国家强制力提供内在保障的。每一种法律体系的理论都必须解释法律的三个特点。党内法规毫无疑问是法律。

党内法规规范党的领导和党的建设活动，具有规范性。党内法规依靠党的纪律保证实施，具有强制性，《中国共产党政法工作条例》第六条明确规定政法工作“坚持党的绝对领导”，《中国共产党章程》明确宣示“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，《中华人民共和国宪法》总纲第一条明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，所以不仅党内法规，而且党的各种决定、通知、意见和建议不同于一般组织的建议之类，其最突出的特点是经过党内法规处理的党员有违法犯罪行为的可以直接移交司法机关，建议司法机关处理的都会得到处理，具有强制约束力。党的十八大以来坚持全面从严治党和依规治党背景下，通过党领导一切的体制机制保证党内法规的适用和实施，彰显了其制度化的特点。

党内法规的道德性与法律性

党内法规适用于党员和党组织，国家法律适用于公民及其组织，为什么党内法规应该严于国家法律呢？梳理这一问题的核心在于，厘清党内法规的法律性与道德性。
法律与道德不是完全对立的关系，而是层层递进的关系。道德规范与法律规范都建立在价值观基础上，有效的法律秩序必须以共同体的最低道德观念为前提。富勒将法律称为“义务的道德”，而将道德称为“愿望的道德”。愿望的道德是善的生活的道德，是卓越的道德以及充分实现人之力量的道德。义务的道德确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。富勒对义务的道德和愿望的道德的区分是绝对化的二元划分，现实情况并非如此。

我们可以将富勒对义务的道德和愿望的道德的划分扩展为多层级的义务的道德和愿望的道德，就像一个人的奋斗从最低台阶到更高台阶的不断攀登，每一次的奋斗目标相当于愿望的道德，成功之后就成为像义务的道德一样的起点，层层递进，不断攀升。法律与道德的关系就是这种相对的层层递进关系。
国家法律与党内法规是金字塔式结构。国家规定所有国民必须遵守法律（也就是义务的道德），这样的法律是国法，同时国家提倡国民遵守道德（也就是愿望的道德），这样的道德可以称为“国德”。国德是国民自愿遵守的，但并不排除其中一类人自我选择必须遵守其中部分国德，此时部分国德就成为部分人的法律（所有人的愿望的道德成为了部分人的义务的道德），党内法规就是这样的法律。

共产党员是自愿选择加入共产党、经过组织严格考察最后宣誓入党的。《中国共产党章程》第二条第二款规定，“中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”。一般党内法规对于一般国民来说是愿望的道德，但对党员来说则是义务的道德。党内法规又可以区分为党法和党德，党法是所有党员的义务的道德，是必须遵守的，党德是党员的愿望的道德，是自愿遵守的。对于党员来说，《中国共产党廉洁自律准则》中规定的“党员廉洁自律规范”都是党员必须做到的，是党法。对于一般党员来说，党员领导干部廉洁自律规范是愿望的道德，是党德，但对党员领导干部来说，则是义务的道德，是党法。党内法规中有针对一般党员的、党员干部的和党员领导干部的，实现“添一个身份则多一份规矩”。

党内法规的稳定性与变革性

“法律必须稳定，却不能静止不变。”如果说庞德的这句话表达了变革时期法律被动应对社会变化的事实，那么社会主义法律的变革性是其主动性的本性，因为共产党是一个以实现共产主义伟大理想为使命的使命型政党。通过党内法规的变革来实现国法的变革是社会主义法治的基本特征。
共产党是使命型政党，共产党的使命包括领导无产阶级革命夺取政权和实现共产主义。共产党与一般无产阶级政党相同的地方在于通过革命夺取政权。《共产党宣言》明确宣示：“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分；在理论方面，他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”

共产党的最终目标是解放全人类和实现共产主义，与资产阶级政党不同在于它不仅是为了执政，而且是为了通过不断的社会革命和自我革命领导人民走向解放。共产主义远大目标决定共产党既不能保守自己的利益也不能停滞不前，只有通过不断的自我革命来逐步消灭阶级解放全人类最终实现共产主义。所以社会主义法治不同于资本主义法治以保持稳定为特征，而是为了阶级和国家消亡，为了消灭自身，最终实现共产主义。

党内法规体系与国家法律体系的关系

党内法规是法律，那么党内法规体系与国家法律体系的关系就是一个不可回避的问题。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定的党内法规定义是：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”

党建包括思想建党和制度治党。思想建党是理论上的和信念上的，制度治党要求规范化和强制约束力。党中央强调全面从严治党和依规治党必然要求对党的建设进行规范，对党的建设进行规范的法规称为“党内法规”是合理的。领导是一种关系，涉及领导者和被领导者，中国共产党与中华人民共和国、中国共产党与中国人民、中国共产党与民主党派等都是领导与被领导的关系；同时，党中央在制定党的领导法规制度时都会征求非党主体的意见和建议，《中国共产党统一战线工作条例》就征求过民主党派、无党派、工商联等非党主体的建议。
党导法规和党内法规是两种不同性质的法规。党的关系涉及内部关系和对外领导关系，党的对外领导与党的对内治理是两种不同性质的工作，规范党的对外领导的法规即党导法规，规范党的对内治理的法规即党内法规。党导法规既是保证党与人民群众血肉联系的规则，也是党的全面领导和人民当家作主有机统一的规则。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。

党导法规使党对一切工作的领导有规可循，是党行使领导权的法律依据。党导法规是党制定政策的规范依据，党的政策以党导法规为制定依据，引导着国家法律变革，使党的主张转化为国家意志、国家法律。中国共产党通过党内法规规范作为领导党的自身，然后通过党导法规领导其他民主党派、无党派和社会团体，充分体现了中国特色社会主义的基本特征。无论如何，党中央将规范党的领导关系的法规称为“党导法规”，既有法理依据也有现实意义。
现有中国特色社会主义法律体系包括党内法规体系和国家法律体系，中国特色社会主义法律体系还应将党导法规体系纳入其中。党内法规是党的内部治理的制度化和法治化，党内法规严于国家法律从制度上保证党的先进性，保障党的领导地位，党的领导和唯一执政就具有了正当性；国家法律是全国人民共同意志的法律化；党导法规则是连接党内法规和国家法律的“楼梯”。中国共产党应该依据党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和人民。依法治国是依据国家法律治国，依规治党是依据党内法规治党，依规领导是依据党导法规领导。依规领导使依法治国和依规治党实现了有机统一，党导法规使依法治国和依规治党实现了一体化。因此，党导法规是正当化、规范、改善和加强党的全面领导的必然选择。
《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规的效力等级。第三条明确规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”，可以说党章是党规中的“宪法”。第五条通过对党内法规的名称区别来区分党内法规的所规范的内容：

“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。
党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。
准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。
条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。
规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。
中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称。”

党规与国法之间的协调一致是法律体系的根本要求，在效力等级上不能采取含含糊糊的态度，而是需要构建一个以宪法为统领、以党章为核心的社会主义法律效力体系。

上文略有删减

选自 | 《人民论坛》
原标题 | 党内法规体系构建的几个理论问题

新媒体编辑 | 常嫦

原文责编 | 韩拓

---