德国农业生态补偿政策及其对中国的启示

摘 要：德国非常重视保护农业生态环境。在发展农业经济的过程中,除了制定相关法律法规对其加以规范外,还特别制定并实施了生态补偿政策:对采取有利于生态环境保护生产方式的农户或者其他为环境保护作出特别牺牲的相关主体给予一定的经济或者政策补偿,以协调农业生产、经济发展与环境之间的关系,促进生态环境的改善。深入剖析德国的农业生态补偿政策出台的原因、具体内容以及实践的过程和结果,对于完善我国的农业生态补偿机制,保护农业生态环境,保障农产品质量安全,促进农业的可持续发展等具有十分重要的借鉴意义。

德国非常重视农业环境保护,在农业的发展过程中,除了制定相关的法律法规外,还实施生态补偿政策,对采取有利于生态环境保护生产方式的农户或者其他为环境保护作出特别牺牲的相关主体给予一定的经济或者政策补偿,以协调农业生产、经济发展与环境之间的关系,促进生态环境的改善。研究德国的农业生态补偿政策,探寻其对我国的借鉴意义,对于完善我国的农业生态补偿机制,保护农业生态环境,保障农产品质量安全,促进农业的可持续发展等具有十分重要的意义。

一、德国农业生态补偿政策出台的背景

德国在农业现代化的推进过程中,生态环境问题日益突出,严重影响到农产品质量安全,制约了农业的可持续发展。为了解决日益突出的生态环境问题,德国不断地调整农业政策,把生态环境保护内容纳入政策范围。他们希望通过政策机制来引导农民采取有利于生态环境保护的生产方式,以保护和改善农业生态环境,保障农产品质量安全,促进农业的可持续发展。同时,他们期望通过这一政策,来解决农业生产过度剩余、农村的贫困化和低就业率等问题。

1. 农业生态环境问题日益严重

生态环境问题日益严重,是德国出台农业生态补偿政策的首要因素。德国农业的发展最初也是为了提高农产品数量以解决温饱问题。为了提高农产品的产量,德国开始在农业生产过程中大量使用化肥、农药和饲料。化肥、农药和饲料的大量使用虽然极大地提高了农业产量,但同时带来了生态环境问题,如土壤污染、盐碱化、水体富营养化、地下水污染、饮用水污染、土壤板结、动植物病虫害增多、农业物种的多样性降低、农业垃圾污染、规模化养殖的禽畜粪便污染等。1 农业生态环境问题的出现,不仅使农产品质量安全受到威胁,而且直接制约了农业的可持续发展,危及到生态安全,影响了人类与自然的和谐发展。

2. 农业生产剩余过多

出台补偿政策的农业生产剩余过多也是一个重要的推动因素。自20世纪70年代中期以来,随着农业技术创新和农业生产力水平的提高,德国农产品数量大增,出现供过于求问题。2 在20世纪90年代,欧盟的粮食干库存超过2000万吨;奶制品库存1000万吨;牛肉库存75万吨;每周还在以1.5万吨到2万吨的速度增加。3 这给德国政府带来了沉重的压力,他们希望农民降低农产品的产出,以平衡农产品供求市场,解决供过于求问题。在这种情况下,德国政府启动了休耕、粗放经营、退耕补助等计划,对实施休耕、粗放经营、退耕的农户给予一定的经济补偿,以鼓励他们减少农业生产活动,达到减少农产品供给的目的。

3. 农村的贫困化和就业率降低

农村的日益贫困化和低就业率也是推动德国农业生态补偿政策出台的一个重要因素。农业在德国属于弱势产业,从事农业生产活动的农民的收入明显比城市居民低得多。随着农业技术革新和农业生产力水平的提高,农业领域对劳动力的需求不断减少,就业机会和就业空间变得越来越小,农民的失业率不断上升。这不仅导致农民收入减少,不断贫困化,而且严重挫伤了农民从事农业生产活动的积极性。农民就业率下降和日益贫困化,不仅影响到农村的发展,而且带来严重的社会问题。于是,政府启动了生态补偿政计划,对从事农业生产活动的农民给予一定的补偿,以增加农民的收入。

二、德国农业生态补偿政策的实践

德国非常重视农业环境保护,在农业政策中明确指出,农业承担着粮食生产、维护自然的生存基础、保护自然景观不受破坏和自然资源的持续利用等多项任务。4 从上世纪90年代开始,德国开始实施了一系列农业生态补偿政策,鼓励和引导农民从事有利于生态环境保护的农业生产活动,取得了非常好的效果。

1. 补偿的内容

德国农业生态补偿主要包括三项内容:第一,有机农业。德国有机农业发展比较快,政府农业部门对有机农业的发展提供免费咨询和技术服务。符合补贴条件的农户或者农业企业,要在每年5月15日前,向政府农业部门提出补贴申请。农业部门对补贴申请进行审查,审查后将核实的有关资料存档,并对符合补贴条件的农户发放补贴。在德国,对有机农产品进行认定是由社会检测机构负责的,这些检测机构是经政府确认的私营企业,实行收费服务,对检测合格的农产品颁发有机农产品证书。根据规定,农户和有机农业企业每年必须接受1次严格检查。有机农业企业都加入相关协会,协会统一有机农产品标识,规定规范化的生产模式,定期对有机农业企业进行抽查,对抽查不合格的企业给予一定的处罚。农场实行标准化生产,必须符合有机农业标准,农产品贴有机食品标签。(2)粗放型草场使用。对所有实行粗放使用并降低载畜量草场,同时大幅度减少化肥和农药的使用量且不转变为耕地的,给予一定的补贴。(3)多年生作物放弃使用除草剂。对于多年生作物,如葡萄、梨、苹果等水果类作物,农户或者农业企业如果放弃使用除草剂,可以给予一定的补贴。5

2. 补偿的方式

德国的农业生态补偿实行政府补偿为主、市场补偿为辅的复合型补偿机制。这种补偿机制克服了单一补偿机制的缺点,实现了政府补偿和市场补偿两种机制在功能上的互补。补偿的具体形式有财政转移支付、限额交易、直接支付和直接交易等。6 财政转移支付是指通过财政转移支付的方式对提供农业生态服务的主体给予补偿,包括财力转移支付和财政专项转移支付两种形式。其最大特点是通过财政转移支付手段为农业生态补偿提供资金。限额交易是指国家或者政府给农业生态环境的破坏量设定一个界限或者限额,相关主体都要遵守,如果超过这个界限或者限额,就必须采取一定的保护措施来弥补对环境造成的损害。其最大特点是通过对超过环境破坏量界限或者限额部分的额度进行交易,以达到生态环境补偿的目的。直接支付是直接给提供生态服务的主体给予一定补偿。这是最普通的一种补偿方式,其最大特点是通过对具有生态保护功能的工程项目如退耕还林(还草)项目,提供资金支持,以达到保护生态环境的目的。直接交易是指由生态服务的提供者和受益者双方通过协商的方式就生态补偿直接进行交易。在上述几种补偿方式中,财政转移支付、限额交易和直接支付属于政府补偿,而直接交易属于市场补偿。这几种不同的补偿方式适用于不同的农业生态环境领域。

3. 补偿的手段

德国进行农业生态补偿的主要手段是生态补贴,即对在农业生产活动中采取环境友好型生产方式的农户或者农场主给予一定的补贴,以激励他们保护生态环境的积极性。生态补贴计算的基础是以前的收入和采取农业环境保护措施所支出的费用。生态补贴包括有机农业补贴、粗放型草场使用补贴和多年生农作物放弃除草剂使用补贴等三种类型。这三种类型的生态补贴有严格的条件。其中,有机农业补贴要求农场的所有生产活动必须全部按照有机农业的标准来进行,所有产品都要符合生态农业标准,并贴有机食品标签。粗放型草场使用补贴要求草场每公顷的载畜量不能超过1.4头大牲畜,最少不少于0.3头大牲畜;必须大幅度减少化肥和农药的使用,并且不能转变为耕地。7 多年生农作物放弃除草剂使用补贴要求农作物在生产中完全放弃使用除草剂。补贴的方式有三种。第一种是直接补贴。这是对降低支付价格的补偿,包括常规补贴和特殊补贴两部分。常规补贴是按照土地面积来计算的,农业企业只要按照相关规定实行有利于环境保护的生产方式,就可以享受补贴,标准为每公顷300欧元。特殊补贴是对在农业生产过程中对环境保护有特殊贡献的农民或者农业企业进行的一种补贴,如气候差、坡度大、保护动物等,根据实际的支出或者损失来补贴。第二种是生态转型补贴。政府对由传统型经营向生态型经营转型的农场,给予转型补贴。补贴的标准为:多年生农作物每公顷950欧元;蔬菜每公顷480欧元;一般的种植业和绿地每公顷210欧元。另外,政府还对生态型农场实行生态经营维持补贴,以弥补生态型农场从事生态农业经营所减少的收入,保证生态农场的正常运营。这种补贴按年进行,其标准为:蔬菜每公顷320欧元;一般的种植业和绿地生产每公顷160欧元;多年生农作物每公顷560欧元。第三种是其他补贴。除了上述几种农业生态补贴政策外,政府还实施其他农业生态补贴政策,如土地休耕补贴政策。该政策规定,全国10~33%的耕地实行休耕制度,休耕土地每公顷给予200~450欧元的补贴。又如退耕还林(草)政策。该政策规定,对于那些不适宜进行农业生产并造成水土流失的土地,可以退耕还林(草),由政府给予最长20年的补贴。8

4. 补偿的程序

德国对农业生态补偿规定了严格的程序,一般包括下面几个阶段。第一,申请与检测。德国农业生态补偿程序的启动实行当事人申请主义,即农户或者农业企业要得到政府提供的生态补偿,必须主动提出补偿申请。符合生态补偿条件的农户或者农业企业,首先要在网上申请,填写申请表。然后由地方行业协会指导申请补偿的农户或者农业企业对土壤背景值、TN、TP等指标进行检测。检测取样的规则为每2公顷1个样,每个样(包括氮、磷、钾等)收取12~15欧元检测费。检测每三年进行一次。第二,检测评估。国家农业部委托地方农业行业协会具体负责对申请补偿农户或者农业企业的检测进行评估。地方农业行业协会在对申请补偿的土壤背景值和样品等进行检测后,出具检测报告。对于检测合格的农户或者农业企业,报州农业部门进行审批。第三,补偿。州农业部门审批通过后,对合格的农户或者农业企业由相应的补偿主体按照有关标准进行补偿。

德国农业生态补偿政策的实施,取得了明显的成效。通过实施农业生态补偿政策,人们的环境保护意识明显增强,农业生态环境明显改善。调查显示,德国在1998年至2003年的5年时间内,化肥的使用量虽然减少了9%,但粮食产量仍然增加了近10%。此外,农业生态补偿措施对于耕地质量的保护和粮食综合生产力的提高等也发挥了非常明显的作用。氮元素的利用率明显提高,从补偿政策实施前的27%提高到接近最大值的80%,明显降低了氮元素等对环境的污染程度,9 农业生态环境进一步向良性方面发展。

三、德国农业生态补偿政策对中国的启示

和德国一样,我国农业的发展也经历了满足温饱、支持工业发展的过程,在这一过程中大量使用化肥、农药和饲料等。这虽然提高了农产品的产量和农业产值,但同时带来严重的生态环境问题,严重影响了我国农产品质量安全和市场竞争力,制约了农业的可持续发展。与德国相比,我国的农业生态补偿机制还很不完善。因此,有必要借鉴德国的农业生态补偿政策。

1. 制定农业生态环境保护法律法规和政策

目前,我国在退耕还林还草、保护性耕作、粮食直补等方面进行农业生态补偿试点,取得了一定成效。但对于在农业生产过程中减少化肥、农药的使用、施用有机肥、秸秆还田等环境友好型生产措施的相关补偿法律和政策很不完善,难以调动农民保护生态环境的积极性。从总体上来看,我国在农业生态补偿领域还缺乏相关的强制性法律法规和政策。因此,要制定农业生态补偿的相关法律法规和政策,建立农业生态补偿的有效机制。在法律方面,重点需要制定农业环境保护条例、自然资源保护法、土壤污染防治法、农业清洁生产法、垃圾处理法、农业循环经济促进法等环境保护单项法律法规,为农业生态环境保护提供明确的法律依据。在政策方面,重点要加强对农业环境保护、提高农产品质量与安全等方面的支持,鼓励和引导农民进行清洁生产;结合各地的实际情况,促进各地制定科学的农业生产技术规范,推广普及环境友好型农业生产技术,实现节本增效;对于采取环境友好型生产技术的农户给予补贴,引导农民采用环境友好型生产技术,发展资源节约型农业。

2. 以项目为依托,实施农业生态补偿

依托项目实施补偿是德国在农业生态补偿方面的一条成功经验。我国在退耕还林还草、保护性耕作、农村沼气建设等方面通过项目支持的形式实施生态补偿,取得比较好的效果,但在农业生产的其他领域却没有实施生态补偿项目。针对我国农业生产过程中存在的突出环境问题,应当尽快实施生态补偿项目,引导农民采取环境友好型生产和生活方式,促进生态环境的改善。当前,农业生态补偿项目的重点是废弃物综合利用,10 主要包括:第一,化肥、农药减少施用生态补偿项目。对于按照技术标准要求合理减少化肥、农药使用量的农户可以给予一定的补偿。第二,农作物秸秆综合利用生态补偿项目。对于稻田保护性耕作、秸秆粉碎还田、秸秆生物反应碳肥利用、秸秆青贮饲料和气化燃用等,可以给予一定的补偿,以鼓励农民对农作物秸秆综合利用。第三,禽畜粪便资源化利用生态补偿项目。目前,我国已经实施对禽畜粪便资源化利用的沼气补偿项目,应当对禽畜粪便的其他资源化利用特别是养殖污水资源化利用和固体禽畜粪便肥料化利用等也实施补偿,以鼓励和引导农民对禽畜粪便资源化利用。

3. 建立农业生态补偿示范区制度

建立农业生态补偿示范区,发挥示范区的示范和辐射作用,是德国农业生态补偿政策的另一条成功经验。我国可以借鉴德国这一做法,以重点流域、水源保护区和水生态功能区为试点,建立农业生态补偿示范区。11 在示范区内,制定具有法律约束力的限定性农业技术规范,对农民的生产生活行为进行约束和限制。同时,对在种植、养殖等农业生产活动中采取资源节约型和环境友好型生产方式的农民给予一定的补偿。开展乡村清洁示范工程。以村为单位,修建农村生活垃圾收集和堆沤设施、污水处理池、田间废弃物处理池等设施,对农村生产和生活垃圾进行收集,进行无害化处理和综合利用,以减少其对环境的污染,实现农村环境的清洁化。