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首席记者 焦思颖 通讯员陈思 刘炎 王梅 阅读提示
保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。针对当前耕地“非农化”存在的突出问题，国务院办公厅不久前印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（以下简称《通知》），要求采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。
日前，自然资源部咨询研究中心组织召开专题学习交流研讨会，会议采取“线上﹢线下”“重点发言﹢研讨交流”相结合的方式，就深入学习贯彻《通知》要求，组织专家开展了专题研讨。
严要求:坚决制止耕地“非农化”，守住耕地红线
我国实行了最严格的耕地保护制度。在与会专家看来，以1986年《土地管理法》出台、1998年和2019年两次重要修正，以及中共中央、国务院先后印发的1986年《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和2017年《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》为重要标志，我国总体上已经形成了以《土地管理法》为基本，以土地用途管制制度、永久基本农田保护制度、建设用地审批制度、耕地占补平衡政策、国土综合整治制度为主线，以耕地保护责任目标考核制度和自然资源执法督察制度为保障的耕地保护制度体系，在保障我国粮食安全，促进经济和社会可持续发展方面发挥了重要作用。
此次国务院办公厅发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》又基于哪些新的考量？与会专家认为，坚决制止耕地“非农化”行为，守住耕地红线是保障粮食安全的重要举措。当前和今后较长时期，我国粮食供需仍将维持紧平衡态势，特别是今年新冠肺炎疫情、洪涝灾害、蝗虫灾害等各种因素叠加，以及错综复杂的国际局势对我国粮食安全造成威胁，耕地保护的重要性更加凸显，要确保国家粮食安全这根弦儿不能放松。“手中有粮，心中不慌”，保护耕地这一粮食生产的重要基础，实施“藏粮于地”，是保障我国粮食安全的根本所在。
咨询委员纪东义认为，应该客观看待耕地“非农化”问题，从近30年情况来看，我国城镇化、工业化快速推进阶段同时也是耕地“非农化”问题日益突出的时期，研究耕地“非农化”应立足于我国人多地少的基本国情和所处的发展阶段。
“近年来，一些地方确实存在认识不到位、审批放宽、执法不严的问题，如果任其发展，势必会危及耕地红线，威胁国家粮食安全，影响经济社会稳定大局。”咨询委员刘随臣认为，坚决制止耕地“非农化”行为，是对我国最严格耕地保护制度的再次强调和重申。《通知》有针对性地再次强调和重申耕地保护政策，及时遏制耕地“非农化”行为，对维护耕地保护工作的严肃性，提高制度公信力具有重要现实意义。
与会专家普遍认为，耕地保护要数量、质量并重，耕地“非农化”行为不但占用耕地，造成耕地数量减少，最关键的是破坏了耕地耕作层，造成耕地质量下降。种植苗木、草皮等用于绿化装饰的植物，对耕作层破坏很大，特别是根系发达的树种，既耗费养分又破坏土壤结构，使土地很难再用于粮食生产。针对一些地方出现生态建设与粮食生产“争地”的新情况新问题，《通知》明确提出，严禁违规超标准建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景等“非农化”行为，要求新建自然保护地应当明确边界，不准占用永久基本农田，已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田要有序退出。
多举措：综合施策遏制“非农化”，重点管控永久基本农田
《通知》对耕地保护提出了新的要求，下一步应该如何贯彻？与会专家们普遍认为应以《土地管理法》为遵循，结合部门重点职能，综合施策系统治理、防患未然。
“要以国土空间用途管制为抓手，从源头上遏制'非农化’趋势。”咨询委员任洪昌认为，遏制耕地“非农化”是耕地保护最关键的一道防线，应履行好全民所有国土空间用途管制职责，建立空间规划体系并监督实施，这是制止“非农化”问题的源头防控措施。《通知》要求，批地用地必须符合国土空间规划，凡不符合国土空间规划以及不符合土地管理法律法规和国家产业政策的建设项目，不予批准用地。任洪昌建议，贯彻落实《通知》要求，要统筹做好国土空间规划编制、“三线”划定、第三次全国国土调查工作，全面摸清土地家底并准确掌握耕地“非农化”的真实情况。科学编制2020年至2035年国土空间规划，重点是统筹划定落实好“三条红线”，尤其要处理好耕地与林地、草地的规划布局和规模控制问题，实现山水林田湖草系统治理。
咨询委员刘随臣认为，耕地尤其是永久基本农田作为“口粮田”“保命田”，如果不及时制止“非农化”“非粮化”问题，将会进一步触及粮食安全底线，因此要实行最严格耕地保护制度，重点管控永久基本农田“非农化”。刘随臣表示，《通知》多处体现了对永久基本农田实行特殊保护的要求，如：明确提到禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；占用永久基本农田的，要限期恢复，确实无法恢复的按照有关规定进行补划等。“一系列关于永久基本农田特殊保护的新政策，亟须在修订《永久基本农田保护条例》中予以强化体现，特别是要以加强法治建设督促地方各级党委、政府切实增强保护永久基本农田的主体责任意识。”此外，研究员孟祥舟建议，应重视耕地“非粮化”问题研究，提前分析研判农业结构调整发展趋势及其对耕地保护目标与粮食安全的整体影响和潜在风险。
在与会专家看来，全面推进乡村规划编制和实施国土综合整治也是制止耕地“非农化”的良方。专家建议以国土空间格局优化和生态保护修复为核心，对乡村进行全域规划、整体设计、综合治理，通过整体开展农村农用地整治、建设用地整治和生态保护修复，不断优化生产、生活、生态“三生”空间，解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化问题。
《通知》提出，要对本地区耕地及永久基本农田保护情况进行全面检查，并将违规占用永久基本农田开展绿化造林、挖湖造景、非农建设等耕地“非农化”行为纳入考核内容，加强对违法违规行为的查处，对有令不行、有禁不止的严肃追究责任。对此，咨询委员张璞认为，结合自然资源部督察监督执法职能，履行耕地保护督察职责，定期巡查执法，加大土地执法查处力度，组织实施耕地保护责任目标考核，对于遏制耕地“非农化”问题至关重要，应加强自然资源督察执法力度，严肃查处“非农化”行为。与会专家提出，结合第三次全国国土调查开展摸底工作，要对耕地“非农化”“非粮化”问题突出的地区，加大督察问责力度；以督察问责省级政府耕地保护责任落实为抓手，层层传导压力，力促形成党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护格局。
新机制：严守耕保第一道防线，确保实现耕地永久保护
相比耕地“非粮化”，坚决制止耕地“非农化”是严守耕地保护红线的第一道防线。如果这道防线失控，就会造成耕就会造成耕地的永久灭失，这一点须始终高度重视。专家们提醒，当前应重点关注人为造景建设绿色通道、农村建房、农业设施用地标准与审批监管、养殖业服务政策、审批权试点地区的占补平衡等方面问题，确保实现耕地永久保护。
对于人为造景建设绿色通道问题，从各方面掌握情况看，当前铁路、公路等道路沿线两侧在用地范围以外违规人为造景占用耕地建绿化带，是当前耕地“非农化”最为突出的问题之一，亟须采取有效治理措施。针对农村建房问题，《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》体现了有堵有疏的政策取向，但要确保政策执行不走样、不偏差。同时，在保障农村居民正常建房需求的同时，要及时关注城里人下乡联合建房的新情况。关于农业设施用地标准与审批监管问题，专家分析认为设施农用地是合理的用地需求，但目前还需要根据生产领域类型、规模比重、加工半径等，进一步制定具体的设施农用地分类管理标准，明确审批程序，便于从源头上进行管理。对于养殖业服务政策，专家认为包括生猪养殖在内的畜牧业发展，均在农业区域内进行，其用地规划、占地标准与“非农化”趋势风险关联密切，须高度关注、主动服务、精准施策。针对审批权试点地区的占补平衡问题，专家提出在国务院授权委托用地审批权的8个试点省份，“占优补优、占水田补水田”能否真正落实到位，须高度关注。此外，《通知》提及的挖田造湖问题同样是地方普遍存在的问题，必须因地制宜，在考虑防洪排蓄的同时警惕形象工程、面子工程。
针对上述问题，与会专家一致认为，要从严格控制建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核等方面构建耕地保护长效机制。为确保《通知》落实到位，建议从以下三方面进一步加强耕地保护监管，将制止耕地“非农化”的要求落到实处：
一方面，构建早发现、早制止、严查处的常态化监管机制。要深刻认识严格耕地保护、坚决制止耕地“非农化”的极端重要性，采取有力措施，强化监督管理，早发现、抓典型、查问题、早制止，落实最严格的耕地保护制度。对新出现的各类耕地“非农化”问题，要加大整治力度，及时发现、及时制止、及时处理。
另一方面，实行更为严格的耕地保护监管方式。要将耕地保护的常态化监管纳入自然资源督察的重要事项，特别是在审批权下放的省份，专项督察与常态监管手段一定要跟上。在国务院出台《关于授权和委托用地审批权的决定》的背景下，建议以落实耕地保护和占补平衡制度为重点，尽快建立与用地审批权改革相衔接的监督考核评价制度，加强审批事中事后监管。
此外，强化省级政府责任意识与主体意识。加强与相关部门联合，严格开展省级政府耕地保护责任目标考核和粮食安全省长责任制考核。高度重视、充分发挥领导干部自然资源资产离任审计作用，强化对耕地保护责任履行情况的审计制度。在此基础上，强化与土地违法案件查处相关部门的协作配合，探索完善“行刑衔接”的案件移送工作制度。
与会咨询委员表示，按照部党组的统一部署和安排，咨询中心应进一步深入学习文件精神，在这项工作中力求主动担当，有所作为。
“六个严禁”坚决制止耕地“非农化”
《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》明确提出了六种严禁的耕地“非农化”行为：
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