国家自主创新示范区创新治理行动者网络构建

摘要：随着国家自主创新示范区创新治理行动的不断深入以及网络化构建的形成，自创区在创新治理方面取得了令人瞩目的成就，同时也收获了很多宝贵丰富的经验。这些经验表明：国家自主创新示范区的创新治理，其核心内容是如何调动创新治理行动者的工作积极性，创建和谐有序的网络联动机制，从而实现各创新要素之间的良好互动和合理衔接，让各要素之间实现相互转化与融合。因此对于政府而言，要发挥出创新治理行动者的主要角色，需要进一步转换自身职能，同时还要加强各项体制改革，激发出更多的行动者也参与到自创区的创新治理行动当中。最要紧的是要吸引更多的科技人才，让他们也成为核心的行动者，从而创建一个共建、共治、共享的创新治理新格局。

关键词：国家自主创新示范区；行动者网络；创新治理

一 引 言

国家自主创新示范区（以下简称“自创区”）的创建，是促进治理创新、改善我国经济增长方式的一个重要措施。按照中央的指示精神，在地方上试行自创区的相关政策，有助于创新当地的经济发展模式，为地方经济建设增加亮点，从而进一步培育自创区的新动能，体现其当地经济的发展巨大优势。在具有中国特色的社会主义市场经济形式以及背景之下，对自创区全新的治理发展模式进行探究，有利于国家自创区治理体系的更加完善，加强国家自创区各项目的基本建设。从2009年3月开始，我国国务院批准并建立了中关村自创区。2019年8月，我国又在江西地区批准并建设了多个自创区。通过这十多年的探索和发展，目前我国的自创区数量已经达到21个，而且多个自创区已经成为国家级的高新发展区。

对于自创区而言，如何进行创新治理一直都是国内政府和广大学者十分关注的重要问题。很多学者在自创区创新治理方面也提出了新的治理理论，并在实际的自创区治理领域中得到很好应用，并形成了具有可操性的治理运行机制。如何激发自创区创新治理的多元主体积极性，这是当前在自创区创新治理过程中面临的主要挑战。本文从自创区创新治理行动者网络化建构的视角出发，对自创区的创新治理以及网络化构建进行深入分析研究，总结出有益的创新治理经验，为政府及其他治理主体提供一定借鉴和参考。

二 理论基础及文献综述

自创区作为一个全新的区域网络系统，在自创区的创新治理上要求多元化发展，能够进行互动协商，然而各个自治区的创新行动者以何种行动方式实现创新治理？如何将各个创新治理要素进行有效衔接？这些问题依然是一个让人疑惑的突出问题。对此，很多学者从新的研究视角出发，以全新的理论——行动者网络理论，找到了解决该问题的终极密码，发现了衔接各个创新元素的行为方式，从而能有效促进各元素之间的融合。

行动者网络理论的首次提出，其倡导者是Law、Callon 和 Latour 等学者。这些学者作为巴黎学派具有代表性的人物，他们所提出的创新治理理论具有“实践建构”的倾向。这一理论对爱丁堡学派提出的“社会建构”取向的治理原则提出了质疑，认为爱丁堡学派治理理论中的对称性、因果性、公正性、自反性原则不符合实际操作价值。Law、Callon 和 Latour 等人指出：对称性的原则过于强调社会的创新治理功能，却大大忽略了自然的因素。他们从社会导向的层面对自然因素进行了解释，并分析得出结论：爱丁堡学派所认定的“社会建构”其本身就是非对称存在的。在自然因素以及社会建构这两个分区情形的影响之下，创新治理的公正性原则、因果性原则便也失去了支撑。因此，行动者网络理论由此建立了一条新的原则—— “广义对称性”，从而打破了自然视角和社会建构背景下互相对立的理论局限。Law、Callon 和 Latour 等人认为：社会建构和自然因素就仿佛是一对孪生兄弟，当人们对其中一个因素产生兴趣的时候，另外一个因素便也成为了其背景和参照。创新治理行动者在广义上不仅包括人类的行动者，同时也包含非人类的行动者。

随着社会的不断高速发展以及科技带来的巨大变革，人类以及非人类行动者通过互相联动，从而形成一个系统化的网状结构。自然因素和社会建构属于一种共生关系，二者相互交融，从而构成了行动者的网络系统。在这个网络系统当中，人类行动者和非人类行动者虽然属于异质行动者，但他们又是平等的关系，都需要通过中介进行语言转译。行动者网络治理理论从某种程度上对各行动者的转译机制进行了解释，向人们阐述了构建网络创新治理体系的过程。该理论阐述的观点是：异质行动者有一个共同的利益基础，在这个基础上通过转译机制，从而形成了一个具有动态特征的创新网络治理体系。

转译机制的产生有五个途径，即提出问题、双方共同享受利益、号召、动员行动者参与、处理异议等：

（1）提出问题：就是将转译机制问题化，它指的是在行动者网络体系中，有一个核心行动者，帮助所有行动者解决彼此共同关注的问题，从而实现利益共赢。在这个环节中，其关键之处在于如何发挥核心行动者的作用，让核心行动者对相关信息有足够充分的了解；

（2）享受利益：行动者所共享的利益指的是在平等协商的基础上，所制定的利益分配机制，将异质行动者也吸引参与到这个网络体系当中，这个环节的核心任务是如何实现“协议”双方的共赢；

（3）征召：也可以称号召，指的是各行动因为有着共同的利益基础，因此可以团结联盟在一起，并吸引更多其他创新网络治理者参与其中，在共同分工、共同协作的氛围下，从而表现出行动者的异质性能力；

（4）动员：指的是核心行动者为实现稳定合作的目的，从而促使治理体系不断演化发展，达到行动者共同的目标所采取的一系列措施。通过这些措施引导和激励其他的行动者的积极参与，各个异质行动者由于彼此存在一定的利益关系，所以在处理自创区核心治理问题上，往往会出现异议，这将障碍行动者网络的有序构建，因此在这种情况下一定要通过友好协商，对原有的利益分配方案进行适当调整，从而消除异议。

在建设自创区时，存在着人类以及非人类行动者的创新元素，这其中包括各级政府、企业、高校，还有部分的研究机构、中介组织，还包括创新物质资源、创新环境，也有各种创新文化以及合作机制。怎样通过一定的激励手段和措施，让各个行动者充分贡献自己的异质性功能，从而创新网络治理系统，这是一个非常关键的问题。

对于行动者网络理论而言，其核心价值在于：建设自创区属于一个动态发展变化的过程，通过该过程可以构建一个创新的网络治理系统。这其中需要整合各种资源，因此不管是人类行动者也好，还是非人类行动者，它们之间的关系都是平等的，不存在主客体的分别。然而由于它们有着不同的利益需求，而且各个创新行动者是通过转译机制进行衔接的，所以他们的利益需求是否能够被满足，取决于转译机制的成败。

截止到目前为止，国内外学者通过行动者网络理论研究创新治理的成果还比较少。学者Kaiser 和 Prange 通过研究认为：在国家自主创新示范区创新治理行动者网络构建过程中，协调创新的主要目的是为了一方面实现对纵向政策的协调，另一方面还对横向政策学习予以协调。但是创新治理网络是由多个层级形成的，因此创新治理体系必然存在多样化的发展特点。正因如此，在创建治理体系网络的过程中，一定要明确创新特征，并充分考虑到各特征之间的差异，同时还要兼顾各层面中的行动者利益。

三 构建网络化自创区创新治理行动者体系的具体实践

对于自创区的建设而言，它作为创新治理体系中的一个重要中间环节，主要有以下几个过程组成：（1）建立国家自创区；（2）对城市治理体系进行创新；（3）对试验区进行全面改革。在对国家创新体系进行梯度纵深的布局过程当中，以及在进行区域创新系统的协同融合方面，这是一个循序渐进的过程。随着自创区的整体布局逐步形成和深化，各个自创区在创新治理实践的过程中，时间进度上具有一定的阶段性，在目标和手段上具有一定的多样性。如何在复杂的现实背景条件下，对各个创新要素进行资源整合，从而对多元的创新行动者进行激励，这是创新治理过程中的一大难题。本文在研究中关村、武汉东湖、上海张江、苏南自创区等区域创新治理实践的基础上，分析并探讨了建构行动者网络的全过程。

（一） 自创区行动者网络构建的初创阶段

     自创区在创立的过程中，一般有三道程序：中央顶层全局设计、地方政府联合相关科技部对创建自创区进行申报、国务院对申报进行批复。中央政府在建立自创区的过程中，行使的是全面统筹规划部署的职能，结合创新区域高度集聚的发展特征和客观事物的发展规律，进行合理科学的梯度战略规划。与此同时，国务院还设立了自创区领导工作协调小组，负责对自创区工作的主要管理工作。另外国家有关自创区建构的相关部委机构，还有地方上的政府部门，通过相互协调、共同配合，从而实现各自职能的有效发挥。各个省级的地方政府应该充分考虑到不同自创区的特点、优势以及经济发展状况，联合科技部门向国家提出建立自创区的申请。国务院根据各个地方的创新基础以及战略布局条件，对其提出的有关申请进行批复。自创区获得审批之后，主管自创区的省级政府及时成立工作领导小组，对其创建工作进行政策性指导，同时制定发展规划、细化落实纲要。如中关村自创区颁布了《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要（2011-2020 年）》，东湖自创区颁布了《东湖国家自主创新示范区发展规划纲要（2011- 2020 年）》，苏南自创区颁布了《苏南国家自主创新示范区发展规划纲要（2015-2020 年）》等。所以，自创区从创建的那一刻起，就意味着从中央到地方，从地方到区域，形成了一个从上到下，从外到内的多层级的共同协作的创新治理网络化全面体系。

在这个过程中，地方上的政府尤其是省级政府，作为行动者网络的核心主体，是政策的设计者，同时也是资金的提供者，通过发挥集体力量的作用，从而争取到国家各项先行先试的优惠政策，同时搭建起一个创新合作的平台，并制定出相关的产业扶持政策，加强财政科技的资金投入，加强政策扶持力度，通过这些多项举措，征召并动员各大异质性行动者参与其中。异质性行动者主要包括高校行动者、科研机构行动者、企业行动者等。在这个过程中，政府所制定的征召、动员政策能否实现各方利益的合理科学分配，取决于政策能否激发行动者治理创新的积极参与性，所以这其中存在诸多不确定因素。这是因为：

第一、地方政府所呈现出来的问题并非全部都能引起全体行动者的关注。对地方政府而言，他们希望通过产学研合作的模式，促进自创区经济的跨越式发展。然而各地拥有强大科研能力的高校，多半都是“985学校”、“双一流学校”，或者是“211”层级学校。这些学校与主管部位是一种上下隶属关系，有着十分充足的经费保障。因此，通过产学研的合作模式，尽管能从某种程度上带来巨大收益，但这对他们而言无法起到很好的激励作用。另外，对于各大高校而言，他们的主要职能是教学职能，还有科研职能，同时也将服务社会。教学和科研职能是高校的主要职能，因此他们注重科研方面高级期刊论文的发表，还重视国内外专利以及纵向基金的产业项目。因此从这个角度分析，产学研合作模式，以及科技成果转化项目等社会性的服务工作并非高校的核心工作内容。

第二，在利益共享上缺乏一定的完善机制。高校在实施科技成果转化项目时，贡献出的经济成果归单位所有，而实际进行产学研合作的高校科研人员，却很难从中获取成果性收益。

第三， 高校、科研机构等体制内的科技人才，在和企业对接合作过程中存在一定程度的障碍，而且高校科研所产出的所有权问题、商业化运用问题、收益分配问题很难得到有效处理，从而导致在初期的自创区建设过程中，政府的征召效果不理想，这主要表现在：自创区虽然科技资源丰富，但项目的转化的成功率并不高。

第四、在自创区的产业规划方面有着趋同性。很多自创区在规划纲要中明确提出要重点扶持新能源、新材料领域，还有人工智能、新一代信息技术领域，还有大数据、云计算等领域，因此自创区产业项目之间大部分存在重叠的倾向。

（二）自创区行动者网络构建的深化阶段

自创区在初始发展阶段，往往会实施系列措施，例如：征召并动员企业行动者参与到创新治理网络体系当中，从而促使自创区经济的快速发展。然而这是在政府顶层设计的基础上进行的，同时还要求投入大量的资源。随着双创企业的不断涌现，然而由于校企产学研缺乏一定的合作动力，从而导致科技成果的转化效率低下，企业进行自主创新的能力不足，而且“双创”高端人才也极度匮乏。因此如何突破机制方面的种种障碍，动员并整合多元的创新行动者参与其中，是目前自创区在深入推进过程中，所要面临的巨大难题。自创区作为国家深化改革的一个重要突破口，高度关注各种创新治理的机制障碍，在人事制度、股权配置方面采取了多项措施。在科技金融、产学研合作方面也制定了诸多重要政策。在科技成果转化、国际化合作领域也建立了很多配套机制，在 “放管服”改革等领域推出了新的方案。比如：中关村自创区推出了“1+6”先行先试政策，武汉东湖自创区制定了“黄金十条”方案，上海张江自创区推行了“创新十条方案”，杭州自创区制定了“创新六大工程”项目规划等。通过这些先行先试政策，使得自创区在建立以及创新治理体系构建过程中，突破了传统的体制限制，从一定程度上释放了高校行动者的创新活力，提高了企业行动者的积极参与性。

在这个阶段中，各级政府仍然是自创区行动者网络系统中的核心行动者。他们通过推行和实施财政财政资金补贴政策、税收优惠政策、贷款贴息政策，减轻其他行动者的资金压力，为自创区的创建与治理提供各项产品支持以及服务支持；政府还为各大创新行动者提供了信息服务、项目孵化服务，为他们奠定强大的自创区治理基础，同时还提供商业化支持、法律支持、税务支持，从而提高行动者的参与积极性，解决他们的后顾之忧，还提供科技支持、住房补贴支持、医疗教育支持，为创新行动者提供各项内在动力。另外，政府还通过设计更加完善的利益共享机制以及更加合理的征召机制，优化行动者的网络链接方式，不仅在政策上予以倾斜，同时还促进各项体制的改革。在链接手段上，更多的是采取市场化的手段，从而促进高校、科研机构、企业等行动者之间的紧密融合。

（二） 自创区行动者网络构建的融合成型阶段

对于自创区而言，虽然有着丰富的多元创新行动者要素，但是各创新要素之间由于相互衔接不足，而且创新成果的转化率不是很高，因而导致创新的资源优势很难转变成为经济产出。这其中最根本的原因在于政府，由于政府在行动者网络体系中是作为核心行动者的角色存在的，所以往往对如何进行创新资源调配起着决定作用。这将会引起企业行动者在资源配置的过程中，无法充分发挥供求机制作用、价格机制作用、约束机制作用。值得注意的是，被纳入到自创区的行动者网络的企业主要是科技型企业，也就是说企业一定要和科技进行融合。政府区分企业行动者是否需要提供支持的标准是看该企业是否有科技人才、科技水平程度高低，高校行动者和企业行动者一样，也需要一定的科技武器以及科技人才。所以，科技武器和科技型人才成为自创区行动者发挥自身功能的“强制通行点”。

人才是自创区创新治理网络构建的首要资源。在科技方面的竞争归根结底是人才方面的竞争。在自创区行动者创新治理网络构建过程中，科技人才是否可以扮演核心行动者的角色，是自创区行动者能否进行科技融合并实现可持续发展的先决条件。对于科技人才而言，它作为核心的行动者有着以下几个优势：

首先，科技型人才是科技的主要代言人。有了科技成果的出现，才有可能实现科技的转化；其次，科技型人才对市场价格、供求关系、竞争关系反应非常敏感，而且能很快做出调整，从而改善激励机制和约束机制；再次，对于科技人才而言，他们主要来自高校机构、科研机构，还有的则在部分企业和地方政府单位中。有了他们的参与，可以实现行动者资源的整合，从而使得政治、产业、学术加强紧密联系，由此形成创新的三螺旋式结构。

随着科技人才逐步取代政府成为自创区治理创新体系中的核心行动者，网络融合的模式逐渐成型。通过科技人才的参与，政府、高效、企业等部门实现了良性互动，同时对知识产权、科研专利等各项资源进行了整合，加强了政策、资金、信息等各基础设施的应用程度，让各种人类及非人类的创新行动者参与其中，从而推动行动者网络逐步走向成熟。另外，政府还特别重视创新文化的培育，为企业营造宽松有利的创业环境，同时重视创新网络的大力监管，一方面倡导“法无禁止皆可为”的自由发展机制，另一方面也倡导各大行动者认真遵守“法律禁止不触碰”的机制，对科技人才的行为进行进一步规范，为自创区的创新治理提供一个相对公平的市场发展环境，从而让自创区行动者网络逐步融合并形成一定规模。

四、建立自创区创新治理行动者网络体系的成功经验

经过无数实践说明：在自创区创新治理行动者网络创建的过程中，最关键的地方在于如何激发创新行动者的积极性，并由此形成一个协调有序的相互联结机制，从而保持各创新元素之间的有效互动与衔接，从而促进这些元素的相互转化以及融合。根据实践经验表明：自创区的创建之初，政府发挥着主导性的作用。随着自创区发展的不断深入以及推进，政府的职能也发生着一定的改变，开始从“台前”步入到“幕后”。同时在改革体制的促进下，形成了共建、共治、共享的行动者关系，从而激发多元创新行动者参与到创新治理的过程中。以下是建立自创区创新治理行动者网络体系的成功经验说明：

（一）充分发挥政府的行动职能

自创区从开始创建到不断深化并逐步融合成型，政府行动者在该过程中发挥着十分重要的作用。他们既是政治企业家的角色，同时也是项目的规划设计人，负责为各行动者提供资源、搭建平台，提供相应的服务，发挥着政府在政治领域、经济领域、文化领域以及社会领域等多个方面的职能。这其中包括为地方争取中央优惠的试点，同时还对自创区的发展规划进行设计，制定关于财政、投融资、人才以及环保等各方面的政策，提供土地、资金、办公设施等各方面的有利条件，提供创新孵化器、众创空间的各种辅助支持，提供在招商引资以及基础建设等方面的创新服务等，鼓励行动者大胆尝试创业并包容失败案例，对各项制度进行不断完善，对市场加强监管，对市场秩序进行不断规范等。

在自创区行动者网络发展的不同时期，政府的角色以及职能的发挥是逐渐弱化的：

第一，在自创区发展的初期，政府是核心的行动者。在自创区的设立过程中，政府按照一定的程序，从省级政府申请到国务院进行审核批复，这其中需要建立一个上下协调、互动的行动者网络伙伴关系，加强各要素之间的沟通、协商，合理对项目进行审议。在这个过程中，政府扬弃了过去命令式的管理模式，在全国范围内展开公平博弈。自创区的申请得到批准后，各地政府通过先行先试，进行自主的探索实践，出台相应的建设规划方案以及配套政策，获取相关的成功经验后，再逐步在中央政府的指导下大面积进行推广，从而对中央政府的利益需求进行回应，对多层行动者的资源进行整合，从而达到行动者网路政策相互协同的目的，并搭建起一个中央统筹，由地方政府主导试验，在各个部门的配合下，吸引多元主体参与其中，从而形成具体的行动者网络运行构架。另外，在自创区的不断深入发展以及推进之下，必须积极发挥市场主体的配置资源优势功能，政府从之前的主导地位变成服务机构，实现核心行动者到支持行动者的职能转变，从之前的为各大行动者提供资源，到现在的为各行动者提供服务支持，对市场进行逐步规范。

（三） 改革创新治理机制，激发行动者的异质功能

在自创区进行创新治理的过程中，有政府、企业等多元的行动者，而涉及研究和科技人才主要存在于高校及很多科研机构中，通过一定的研究成果指导商业化拓展，加强产品创新。这些环节主要体现在企业行动者中，而资金行动者则主要是银行及很多金融机构，政策法规的制定则主要由政府来执行。对每个不同的行动者而言，其自身的能力及利益要求有所不同。这就要求各异质性行动者能自主加入到自创区的建设当中。这其中需要转移机制才能实现，而最好的转译机制并非是通过政府的强制性行政命令来完成的，而是通过核心行动者以问题化的方式来呈现，从而实现各主体的利益共享，完成征召、动员、转译等系列功能，使得自创区的战略定位能更加符合各异质性行动者的相关利益要求，并能对他们的目标进行全面了解，通过互动协商消除各行动者之间的异议，并由此达成共识，形成一个相对比较稳定的网络联盟。所以，要实现各异质行动者网络构建过程中的转译，政府必须对传统的行政体制进行改革，从而增加各行动者的积极主动性。比方说：在对宁波自创区、温州自创区进行批复的过程中，根据国务院的精神指示，要求简政放权，进一步提升职能服务，加强科技体制改革，从而加强了各种机制的创新。这些成功经验值得其他自创区在创新治理网络化构建过程中进行借鉴和参考。

（四） 实现核心行动者由政府向科技人才的过渡

在自创区进行创新治理的初级和深入发展阶段，由于企业与高校之间在资源方面缺乏创新，让很多地方政府，在进行创新网络治理过程中的核心行动者具备了一定的天然优势：

第一、对于政府而言不仅有足够的创新资源，同时还掌握着强大的征召和动员能量，从而吸引更多的行动者参与；

第二、在中央政府实施先行先试政策之后，在“政治锦标赛”的压力之下，地方政府对如何建立创新行动者有一定的紧迫感。在满足各行动者共同利益的基础上，自创区的行动者网络在核心主体上，从政府开始到科技人才转换。这其中的原因是科技人才可以很好地对政府、高校、企业等创新行动者的资源进行整合，加强各元素之间的联动，从而促进创新行动者网络的不断融合与演进。比方说：苏南自创区通过不断深化人事制度改革，为各科技人员提供更加优越的创新创业环境，同时针对高端人才的引进制定内外部的人才激励方案。即：通过高薪政策吸引高层次科技者的加入，形成一支优秀的人才创新队伍，同时还大力倡导高校以及科研机构留岗创业，从而实现校企之间的双向互动。另外，还对混合所有权以及相关的分配改革制度进行细化创新，消除科技人才的后顾之忧，使培养出来的科技人才不仅懂得市场而且也具有良好的科技水平。

（五） 形成共建、共治、共享的联动行动模式

     实践证明，促使自创区行动者网络成型的先决条件是：政府、企业、高校等各行动者能形成共建、共治、共享的一种关系。其中共建是行动者网络成型的基础，通过政府自身主导职能的进一步完善，以及企业主体的参与，高校人才的引进，人才资源的整合，还加上中介机构的协同，创新治理行动者网络方能得以形成。共建机制还可以促使各创新治理行动者“八仙过海，各显神通”，从而形成一个各司其职的创新治理格局；而共建是行动者网络成型的关键要素，通过政府的统筹设计，以及诸多科技人才的相互协调，核心行动者的作用才能顺利发挥。同时还能引导其他创新治理行动者，也参与到这个创新体系之中，从而打造出一个平等协商的全面治理体系；而共享是行动者网络成型的目标，通过创建利益协调相互分享的有效机制，开拓出更多的创新发展成果，从而让各方行动者能公平地享受到利益。对于自创区的行动者而言，通过共建、共制，让各方元素进入到这个治理体系，从而实现共享的治理目标。在这个过程中，如何创建合理的共享机制是最重要的部分，也是最难的部分，比如说：如何设计一种共享机制，让高校也参与到创新行动者网络中来，从而巩固高校的科技成果，为创新人才的引入提供坚实基础。

五 结 语

在自创区进行创新治理的实践过程中，是通过多元行动者制定的创新治理政策，在多方行动者的实施下，进一步调整整合，从而逐步构建行动者网络体系。在这个过程里，一方面要依靠政府充分发挥出其特殊职能，同时随着行动者网络的逐步发展，政府逐渐转变职能，让科技人才成为创新治理网络体系构建的主体。另外这个过程还强调企业、高校等多元行动者的广泛参与作用，在多种转译机制的共同促进下，塑造出一种共建、共治、共享的行动者关系，从而充分发挥市场的调配机制，加强企业资源的优化创新，提高科技人员的数量，达到创新治理的网络化构建的发展目标，促进创新行动者的网络化发展趋势，从而探索出一条具有中国特色的创新治理模式，形成多层级、多主体，各元素之间相互协商，共同治理的体系。

当然，在自创区的构建以及创新治理网络化形成过程中，还有很多问题值得我们反思以及实践：

第一，在创新治理行动的网络化构建进程当中，政府如何处理好各层级之间的关系、如何促使各元素之间形成平等协商等。因此对政府而言，行动者网络的创建过程中，要求政府行动者不能独断专行，而且也不能将每个行动者之间的关系固定化，这对政府而言是一个巨大的考验。

第二，在自创区创新治理实践中，创新治理行动者的网络核心主体怎样从政府过渡到科技人才，也是一个值得考究的问题。还有就是如何促使科技人才自主地呈现问题，从而自动发出连接信号，挖掘他们的内在行为需求。

第三，在自创区建设过程中，所发生的成本是通过所在地及省级单位共同来承担的，并且国家还要给他们一定的优惠和一定资金支持，这将会对市场机制造成一定程度的破坏，引起自创区域其他区域的发展不均衡，从而让政府无法发挥带动落后地区经济辐射的功能。

第四，对于自创区的治理创新机制还需要进行多元化考量，从而更好地实现责任分配和利益分配，逐步完善政府的行政治理体系，使得现有的行动者的责任主体更加明确。但是，随着创新治理网络体系所创建的体制更加多元化，对于如何确定委托方和代理方，依然是一个亟待解决的难题。

参考文献：

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[2]章文光、宋斌斌：《从国家创新型城市试点看中国实验主义治理》，《中国行政管理》2018 年第 12 期。

[3]田凯、黄金：《国外治理理论研究：进程与争鸣》，《政治学研究》2015 年第 6 期。