蔡定剑：“泥腿子民主”立法亲历记

     2010年11月22日，54岁的蔡定剑先生英年早逝，他以宪政学者的身份广为人知。与我的研究相关的部分是，我曾注意到蔡先生还是改革开放后村民自治制度建设的推动者，当年他协助彭真做过这项工作。很多有关村民自治制度建立过程的回顾，都是由蔡先生执笔发表的。由于这类记录不算多，对村民自治的政策制定过程来讲很多文章都是孤本。所以，做这方面研究这些文本是绕不开的。

    刚刚看我定版的博士论文，引用文献中已经没有蔡先生的作品了。原因是这些文献对政策过程的记录比较翔实，我引用的时候需要照搬。这一照搬就会增加文章的重复率。学校规定论文重复率不超过10%。秀才遇见兵，有理说不清，越高质量的文献越是孤本，越不得不舍弃。对我的论文来讲，蔡定剑先生、赵树凯老师，首任国土局长王先进的回忆文章，都是难得的良史。但很多我被迫舍弃了，甚至土地改革一章全部拿下。除了重复率的原因，文风也是问题。一些答辩委员和评审委员总觉得历史的东西多，社会学的东西多，就不像公共管理学。毕竟，答辩现场也不是个说理的地方，我只能忍痛割掉了。

    现在看来最大遗憾的是，有关农村的改革，目前仍有很多人，仍然把农民当阿斗，不让农民自己当家作主，如土地问题。这些人通常被称为左派。

    再次向蔡先生致敬，转载一篇旧文作为纪念。

                            孔师傅  于2020年11月22日

蔡定剑（1955年11月27日一2010年11月22日），法学博士，曾先后供职于全国人大常委会和中国政法大学。

蔡定剑：“泥腿子民主”立法亲历记 

我国村民自治制度的发展已有二十个年头了。1987年4月，我到全国人大常委会研究室工作不久，就接受了一项重要的立法调研任务。根据彭真委员长的指示，研究室的领导交待我带一个小组就《村民委员会组织法(草案)》立法的可行性进行调研。这次调研为推动和催生《村民委员会组织法(试行)》起了一点点作用，我一直对此颇引以为荣。

●1987年1月，村民委员会组织法草案在提交审议的过程中引起了不小的争论

1987年1月，《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》被提交第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议。这次提请审议《村民委员会组织法(草案)》异乎寻常地在常委会中引起了不小的争论，在社会上也引起震动！由于这个法律草案要把村这一级中国基层政府的“腿”，变成村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。把乡、镇人民政府与村民委员会长期以来实行的领导关系，变成了工作上的“指导、支持和帮助”的关系。要让“泥腿子”搞民主？要让这群被知识分子和政治家们视为中国“最落后、最保守、文化低、素质差”的农民“实行自治”？这简直太超前、太脱离实际了！

村民实行自治，这是1982年宪法规定下来的。宪法第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。写到宪法中的权利多得很，但为什么要把这一条制定为法律加以保障实施？这可是彭真的功劳，是彭真委员长力主提出要制定村民自治法，在农村推行村民自治。彭真是文化大革命以后最重视强调民主法制的一位中央领导人。当法律草案提出后很多人表示反对和不理解。常委会中相当多持保守观点的委员质疑:给村民自治岂不是要放弃党和政府在农村的领导了吗？村民都自治了，党和政府的政策怎么在农村落实？争论的实质是要不要给农民自治权，在农村能不能实行民主。但是，彭真看准了的事就要坚持去做，并且是能做到的。

●1987年3月，村民委员会组织法草案再次提交审议，委员仍有许多不同意见，彭真建议让代表大会授权常委会继续调查研究后再适时通过

1987年3月中旬，村民委员会组织法草案再次提交审议。按当时的立法程序，一个法律议案有时一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，在第二次常委会审议时，委员对制定这个法律仍有许多不同意见。而且这些意见都牵扯到农村基层政权的建设和稳定问题。见这种情形，彭真委员长认为这个法律涉及到基本制度的问题，他通过委员长会议向常委会建议，将这个法律案提交即将召开的第六届全国人民代表大会第五次会议审议通过。彭真希望把这个在常委会上碰到麻烦的法律案能在代表大会上顺利通过。

然而，没有想到，这个法律草案在代表大会上受到更多的质疑和反映。道理很简单，人大代表比常委会委员更多来自地方政府和基层的官员，他们对村民自治和在农村实行民主有更强烈的不满。因为这个法律的通过意味着要从根本上改变党和政府对农民长期采用的行政强迫命令的领导方法，这是很多官员代表不理解、不放心的。

在这种情况下，如果要把法律硬性交付表决，也不能说不会通过，但反对票可能不会少。于是，彭真为了进一步发扬民主，又建议大会主席团不将法律交付大会表决，而是让代表大会授权常委会继续调查研究后适时通过。1987年4月11日，第六届全国人民代表大会第五次会议作出一个决议，原则通过《村民委员会组织法(草案)》，并授权全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验后，再由常委会审议修改通过。

就是在这种情况下，彭真委员长专门指示，请研究室对该法的可行性和代表们提出的主要问题进行深入调研，常委会根据调查研究的情况再行审议。这样，这个艰巨而光荣的任务就交到了研究室政治组和我的头上。

●1987年11月12日，村民委员会组织法草案再次提交审议，我们的调查报告在常委会上引起了较大反响，彭真委员长也赞赏这个调查报告写得好

全国人大常委会办公厅研究室当时规格不高，只是个局级单位，但却是在彭真亲自倡议下，并报中共中央书记处批准而建立起来的。彭真给研究室工作的定位就是要研究法理，即研究立法中的重大法理问题。本来法律草案审议中的问题一般是法制工作委员会的事，常委会研究室一般不直接对法律案进行立法调研。这次彭真委员长亲自把一个立法调研任务交给研究室来做，据我所知这恐怕是第一次、也是最后一次。

当时我工作不久，我根据经济发展的状况和地理分布，选了黑龙江省、江苏省和四川省三个调研点。在调研中如何能反映现实的情况和客观要求？我认为调查方法是非常关键的。如果像我们有些官员通常搞调研的方法，由省市官员陪同，到县乡找基层干部开个座谈会，你要直接问他们农民能不能选举？村民能否自治？这样调查来的结果肯定是对村民自治和发展民主一律的反对声音。毫无疑问，这些基层干部会讲出一百个理由反对立这个法。基层干部向我反映的是，上级党和政府有很多任务都需要我们基层政府贯彻执行，“上面千根线，下面一根针”，让农民自治，党的各项方针政策和政府的任务就无法落实。问题被说得很严重。我不问他们村民是不是能搞民主自治的问题，而是让基层干部把上级要村一级完成的各项任务给我细细说来，他们给我一下说上近20项，如征兵、收缴农业税、交提留款、计划生育等等。在无锡，我调查一些村里的精英如村办企业的经理，问他们能不能自治？他们很肯定地说，为什么不可以自治？我们这些企业并没有政府的指示和帮助，不是自己都办起来了吗？

我们调研小组对村民自治和基层民主也有不同的看法，我带队去了两个地方写了两份调查报告都是支持基层民主和实行村民自治的，另一个同志带队去的一个地方就写了一份不赞成的报告。我写调查报告的方法是，没有把调查中听到的基层干部的意见简单地归纳总结几条，而是把上级政府交给村里的各项工作任务进行分类分析。根据分析，得出的结论是村民自治是完全可以的，而且也是应该的，是发展趋势。

经过几个月的调研后，1987年11月12日，《村民委员会组织法(草案)》再次提交第六届全国人大常委会第23次会议审议。我们的调查报告在常委会上引起了较大反响，委员们第一次看到从实践调查中得来的分析论证报告，而且有两种不同的意见，感到可信。彭真委员长也赞赏这个调查报告写得好。在法律草案经常委会小组会和联组会议后，11月23日，彭真委员长就“通过群众自治，实行基层直接民主”发表了他的意见。他说:宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”十亿人民如何行使民主权利、当家作主？这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面:一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力，即行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。在这方面，我们还有欠缺。村民委员会组织法关系八亿农民，这个问题如果不解决，宪法第111条就不能认真地或者实际地执行。没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，即缺乏全面的巩固的群众基础。至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。彭真委员长的这一通讲话是法律草案提交表决前发表的，次日，这个法律草案在常委会上顺利通过。

●彭真种下的村民自治制度的种子已经生根发芽，并且正在生长

今天，我们看到亿万农民实行民主的伟大创造在全国波澜壮阔地开展起来了，起伏的村民自治制度正在广袤的农村大地生长成一片绿色。可以说，是彭真开掘了干旱荒芜的土地，种下这颗民主的种子，已经生根发芽，正在生长。《村民委员会组织法(试行)》是在一片反对声中，屡经曲折，“四审”通过(先后经过三次常委会和一次代表大会审议，当时立法是一审或二审通过)，彭真委员长还是用了一些“手段”才通过的。这在人大立法史上也是很少见的。(作者为中国政法大学教授)

1979年12月27日，彭真在全国选举试点工作会议的讲话中指出:实行基层(县级)直接选举，让人民实际当家作主，'决不能把人民当阿斗'。这体现了他依照宪法推行基层民主的思想。

来源：京报网 2008