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导语：针对当前越演越烈的农村养殖场限期拆除的“整治风波”，一般的律师一般仅仅从《土地管理法》等局限性地进行为地方政府咨询或提出法律意见、或为行政相对人进行法律与诉讼业务。常常忽略了有关国务院、专业部门最新的法规、规章，导致出现偏差。 本文，作为养殖场被限期拆除的申诉、行政复议、行政诉讼的范文（作者广西董全吉13978457369），提供分享，由各人根据实际情况增删。 行政复议申请书（或申诉书） 复议申请人（或申诉人）：※※※，男，汉族， 年 月 日生，住广西※※县※※镇※※村※号，身份证号码：…………，电话： 。 被申请人：广西※※县自然资源局， 法定代表人：※※※，职务，局长 请求事项 1、请求撤销※※县自然资源局综合行政执法大队出具《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号）； 2、请求 事实和理由 不服2020年12月11日※※县自然资源局综合行政执法大队出具《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号）。该通知书以※※※违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，并以《中华人民共和国土地管理法》第七十七条要求“收到本通知之日起三日内自行拆除，恢复原状”。这是不符合认定的事实，适用的法律也不准确，更为严重的是程序违法，剥夺了行政行为相对人的合法权益。 一、《限期恢复土地原状通知书》具有实质行政处理内容 ※※县自然资源局综合行政执法大队出具《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号）对当事人施加了一定的义务，虽然是对当事人作出的责令限期拆除、限期改正的通知行为，但实为责令行政行为的载体，其责令当事人为或不为一定行为，即已对当事人施加了一定义务，系具有实质行政处理内容的行政行为。《限期恢复土地原状通知书》虽然是以通知书的形式出现，但是从内容上看，该行政行为要求相对人在某一时间节点前拆除违法建设，具有特定的具体内容，该通知书实际上是拆除决定，对相对人的权利产生实际影响，具有法律上拘束力。 行政机关作出责令改正通知书的前提是已经对相对人的建筑进行了认定构成违法，该认定违法本身是对当事人行为从法律上给予负面评价，本身便对其权利义务产生实质的不利影响，这种不利影响并不以行政机关已经实施行政处罚为要件。《限期恢复土地原状通知书》中一般会涉及对建筑物、构筑物的定性，将其定性为违法或违章建筑，则实际上该定性行为已经对行政相对人的财产权产生了实际影响，应当是可复议、可诉讼的。对行政相对人而言是不利的事实认定及行政处理。很显然对被拆迁人产生实际影响，影响被拆迁人的实际权益。 “责令限期拆除”，属于一种行政处罚。如福建省厦门市海沧区人民法院（2013）海行初字第5号“厦门加州海岸房地产开发有限公司诉厦门市海沧区城市管理行政执法局行政处罚案”就是案例。 二、认定为基本农田缺乏事实依据、证据不充分 依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 首先，《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号）以※※※建设的养殖场（养鸡场）占用永久基本农田，是与事实不符的。 ※※县自然资源局综合行政执法大队没有采取任何调查取证，没有拿出任何“基本农田”区域图，就凭空弄出一个“永久基本农田”？然而该养殖场使用的土地，一直以来都是旱地，不是水田。何来“基本农田”。显然是证据不充分的。造成认定的内容事实不符。 其次，以“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”，但是，就“建设用地”与“设施农用地”是有本质区别的。 设施农业用地定义为“依据《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。 2019年12月17日《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规〔2019〕4号：设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等；设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划；设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。 三、适用法律错误 ※※县自然资源局综合行政执法大队出具《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号）。以《中华人民共和国土地管理法》第七十七条进行处罚。本条文规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状” 然而，农业方面的养殖场，“设施农业用地”是否需要批准？ 2019年12月17日《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规〔2019〕4号：与原2014年9月29日发布的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发﹝2014﹞127号）已到期，自动废止。相比，《关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）文件延续了2014年9月29日发布的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发﹝2014﹞127号）：“二、积极支持设施农业发展用地（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。” 变化有：一是简化了设施农用地手续办理。不再要求签订协议后报市县国土、农业部门备案等，简化为由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门；二是不再对作物种植和畜禽与水产养殖中的生产设施、附属设施和配套设施进行细分；三是明确设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡；等等…… 此外，《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场，在乡镇土地利用总体规划所划分的养殖场用地范围内，承包权人可以直接建立养殖场，不需要获得建设用地审批。 从历次的国务院办公厅、国家发展改革委、自然资源局、农业部等对“设施农业用地”规范的规章，至今都已经不需要办理建设用地手续，甚至难以避免的可以使用少量永久基本农田。 2019年9月4日《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）：“二、落实和完善用地政策。一是，生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡”。 2019年09月10日 发布《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》“（二十二）保障生猪养殖用地。各地区要遵循种养结合、农牧循环的客观要求，在编制国土空间规划时，合理安排新增生猪养殖用地。完善设施农用地政策，合理增加附属设施用地规模，取消15亩上限”。 2019年12月17日《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）：“一、设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。……畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。二、设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。……养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。”。 2020年3月10日国家发展改革委、农业农村部《关于支持民营企业发展生猪生产及相关产业的实施意见》发改农经〔2020〕350号：二、加大对民营企业发展生猪生产的政策扶持力度（四）保障合理用地需求。落实生猪养殖用地政策，在国土空间规划中切实保障养殖用地需求。严守基本农田保护红线，养殖生产及直接关联的粪污处理、检验检疫、清洗消毒、病死畜禽无害化处理等农业设施用地，可以使用一般耕地，不需要占补平衡。鼓励利用农村集体建设用地、“四荒地”等发展生猪生产，允许建设多层养殖设施建筑。对于将不符合要求的耕地或其他土地划入永久基本农田的，经县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门核实后，允许发展生猪养殖，并结合永久基本农田核实整改工作，及时保质保量进行补划。 2020年9月14日《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》国办发〔2020〕31号：六、保障措施（二十一）保障畜牧业发展用地。按照畜牧业发展规划目标，结合地方国土空间规划编制，统筹支持解决畜禽养殖用地需求。养殖生产及其直接关联的畜禽粪污处理、检验检疫、清洗消毒、病死畜禽无害化处理等农业设施用地，可以使用一般耕地，不需占补平衡。畜禽养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但须补划。加大林地对畜牧业发展的支持，依法依规办理使用林地手续。鼓励节约使用畜禽养殖用地，提高土地利用效率。（自然资源部、农业农村部、国家林草局等按职责分工负责）；（二十四）落实“放管服”改革措施。推动修订畜牧兽医相关法律法规，提高畜牧业法制化水平。简化畜禽养殖用地取得程序以及环境影响评价、动物防疫条件审查、种畜禽进出口等审批程序，缩短审批时间，推进“一窗受理”，强化事中事后监管。（司法部、自然资源部、生态环境部、农业农村部、海关总署等按职责分工负责）。 四、行政行为程序错误，剥夺行政相对人的合法权益 依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条
“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”； 第六条 公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；第三十一条
行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚；第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条 行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；第四章 行政机关强制执行程序 第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权；第三十六条 当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；
第三十七条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； 三十八条 催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第五十四条 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。(六)听取当事人的陈述和申辩；。 强制拆除违法建筑，行政机关不仅催告还要公告。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。只催告却不公告，这实际上违反了法定程序，属于违法行政行为。公告不能代替催告，催告也不能代替公告。公告能够进一步保障当事人的知情权，通过告诫、通知、确定和执行、催告、公告等手段，更好的保障当事人的知情权。 依据《中华人民共和国行政复议法》第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第三十一条 行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 2020年12月7日中共中央《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》要求“加强权利保护：（十三）保障行政执法中当事人合法权益。规范执法行为，完善执法程序，改进执法方式，尊重和维护人民群众合法权益。……推进政府信息公开，涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件、行政许可决定、行政处罚决定、行政强制决定、行政征收决定等，依法予以公开”。 然而，《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号），要求“收到本通知之日起三日内自行拆除，恢复原状”。连申诉的时间都没有，既没有告知行政相对人有权进行陈述和申辩；也没有听取当事人陈述、申辩，并记入笔录。…… “不遵守法定程序的，行政处罚无效。”；“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。行政处罚的原则中的申诉和赔偿原则是保护行政相对人利益的原则：相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权;对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼。相对方因违法行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。在行政处罚中必须提供充分的救济，才能真正保障相对方的权利。 显然，《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号）没有依据行政的法定程序。 五、行政行为应维护“信赖利益保护原则” 信赖保护原则高于法律优先原则，法律优先原则受到一定程度弱化。信赖保护原则保护行政相对人的合理信赖利益，只要行政相对人没有可归责于自己的事由，便推定行政相对人的信赖利益受到法律保护。 信赖保护原则是行政法的一个重要原则，行政相对人对行政权力的正当合理的信赖应当受到保护。现代政府不仅应该是高效廉洁的政府，也应该是诚信政府。行政机关不得擅自改变已生效的行政行为。如果确需改变行政行为而由此给行政相对人造成损失的应给予补偿。 1、政府行为是否让养殖户对建设养殖场、发展养殖业产生了一定的信赖。 2019年12月17日《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规〔2019〕4号颁布实施前，就有可借鉴的案例：二〇一九年六月二十八日《中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书》（2019）最高法行申4750号案。 2、提升政府公信力，应充分考虑行政相对人的合理诉求 产生的损失（包括前期的合理投入、停产停业损失、因拆除造成的扩大损失等）行政机关应当给予合理补偿或赔偿。如山东省高级人民法院（2018）鲁行终2900号《行政判决书》； 行政机关对其行为应守信用，个人或组织对行政行为的正当信赖应当予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果。行政机关作出行政行为时应遵循上述原则。如山东省日照市中级人民法院（2015）日行终字第74号《行政判决书》。 六、不能以整治耕地“非粮化”与建房“八不准”为借口 2020年7月29日《自然资源部、农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》自然资发〔2020〕127号，“明确“八不准”。通知如下：一、不准占用永久基本农田建房。二、不准强占多占耕地建房。三、不准买卖、流转耕地违法建房。四、不准在承包耕地上违法建房。五、不准巧立名目违法占用耕地建房。六、不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。七、不准非法出售占用耕地建的房屋。八、不准违法审批占用耕地建房。” 2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）提出确保谷物基本自给、口粮绝对安全，切实把握国家粮食安全主动权。举全国之力解决14亿人口的吃饭大事。各省、自治区、直辖市人民政府要按照本意见要求，抓紧制定工作方案，完善相关政策措施，稳妥有序抓好贯彻落实，于2020年年底前将有关落实情况报国务院，并抄送农业农村部、自然资源部。 但这两个规范性文件，没有与其他法律法规相冲突，也不能借口整治耕地“非粮化”与建房“八不准”不执行国家有关规定。 综上所述，第一，国务院办公厅明令自然资源部要负责：“保障畜牧业发展用地”、“统筹支持解决畜禽养殖用地需求”、“简化畜禽养殖用地取得程序以及环境影响评价、动物防疫条件审查、种畜禽进出口等审批程序，缩短审批时间”。※※县自然资源局综合行政执法大队没有统筹支持解决畜禽养殖用地需求，是与国务院明文规定背道而驰的；把※※※的养殖场地限期恢复原状，不对该地一直以来是旱地而非水田，更不是基本农田的历史进行调查，却以“永久基本农田”进行认定，罔顾事实； 第二，从历次的国务院办公厅、国家发展改革委、自然资源局、农业部等对“设施农业用地”规范的规章，至今都已经不需要办理建设用地手续，甚至难以避免的可以使用少量永久基本农田。然而，连所属的上级主管部门制定的规章，※※县自然资源局综合行政执法大队都可以视而不见，那是执哪家的法？是依法行政进行“法治”还是继续实行“人治”？ 第三，2020年12月7日中共中央《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》要求“要求坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，推动全社会尊法学法守法用法，健全社会公平正义法治保障制度，保障人民权利，提高社会治理法治化水平，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦筑牢坚实法治基础。”，可见，※※县自然资源局综合行政执法大队与中共中央的要求是不一致的。 第四、※※县自然资源局综合行政执法大队认定事实错误、证据不充分、适用法律错误、程序违法。 因此，要求撤销※※县自然资源局综合行政执法大队作出的《限期恢复土地原状通知书》（※自然资恢字202012※※号），造成损失的，依法承担国家赔偿责任。 此致
复议申请人（或申诉人）： 年 月 日 |
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