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新型城镇化与乡村振兴战略融合研究

2021-01-15  文升d5ih4...

乡村振兴与新型城镇化两大战略是中国实现城乡融合发展一盘棋上的两枚关键棋子。新型城镇化战略以促进人的城镇化为核心,使我国城镇发展得到了质与量上的双重提升。据国家统计局2019年国民经济和社会发展统计公报信息,截止到2019年末,我国城镇化率已达到60.6%,城镇常居人口已达8.48亿,实现了对农村人口的历史性超越。当然,城镇化取得巨大进步的同时,也意味着我国依然还有几亿人生活在农村,而乡村振兴战略就是为了解决剩余农村人口如何同步实现现代化的问题。乡村振兴与新型城镇化战略看似侧重点不同,但本质上都是为了解决农民农村问题,目的都是为了促进城乡的融合发展。

一、新型城镇化与乡村振兴两大战略融合的形成依据

(二)现实背景:城乡二元体制下的乡村发展滞后

世界现代化的历史进程表明,传统社会向现代社会转型过程中,必须要依靠工业化来积累资本,释放生产力,而城镇作为工业的基本载体,其发展程度也被当作衡量一国现代化水平的标准。因而,各个国家在向现代化迈进的过程中,由于不具备产业和地域全面增长的资金与能力,所以普遍会将财政、物力、技术优先投入到城市部门的发展中去,这符合发展经济学中的非均衡发展理论。然而这种带有城市偏向的发展战略必然会造成城乡关系的扭曲,对乡村部门的发展乃至整个社会的可持续发展都会造成严重影响。

我国也存在长期且严重的城市偏向问题。诞生于积贫积弱背景下的新中国,迅速建立现代工业体系,支撑国家经济发展成为了当时最为紧迫的任务,因而采取了优先发展重工业的战略模式。为了促进工业与城市的快速发展,政府制定了包括工农业产品价格剪刀差、户籍分割管理制度、劳动用工制度和社会保障制度在内的一系列城市偏向政策,在取得显著成效的同时,也不可避免地造成了城乡、工农关系的失衡,使我国初步形成了城乡梯度发展的二元社会格局。改革开放后,党和政府虽然推进了户籍管理制度与农业经营、流通制度改革的进程,城乡二元经济结构有所松动、改变,但在生产要素配置、基础设施建设以及公共服务供给等方面依然偏向城市部门,城乡居民在就业机会、收入分配、社会福利等方面的差异还未从根本上得到改观,乡村的发展空间依然受到限制。随着改革进程的不断深入,党和政府越来越重视城乡发展失衡的问题,21世纪以来相继制定了统筹城乡发展、新农村建设、新型城镇化、乡村振兴、城乡融合等一系列的宏观战略,推动相关政策向农村延伸倾斜,促进了乡村发展与城乡二元社会结构的逐渐消解。但总体而言,乡村发展内生动力不足依然是我国全面建设社会主义现代化国家的短板,正如所指出的:“城乡二元结构没有根本改变,城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。”[3]据国家统计局2019年国民经济和社会发展统计公报统计数据显示,1990年至2019年29年期间,城乡居民人均可支配收入差距一直在2倍以上,最大可达3.3倍。2019年,城镇居民人均可支配收入42,359元,农村居民人均可支配收入16,021元,城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.7倍。仅从收入一项对比可知,我国当前城乡差距依然严重。在此背景下,提出新型城镇化与乡村振兴协调推进,以新型城镇化助推乡村产业振兴,为城乡要素自由流动搭建空间载体,为农村农业现代化提供重要支撑,以期通过双轮驱动达到城乡融合的发展目标。

二、新型城镇化与乡村振兴战略协同发展的内在逻辑

新型城镇化战略的提出,是为了解决我国人口城镇化相对土地城镇化滞后、城镇规划不合理、管理服务水平不高、文化流失的问题。这一战略以人的城镇化为核心,以高质量发展为导向、以城乡统筹为基本原则,旨在促进我国城镇化发展由速度型向质量型转变。就乡村振兴战略而言,它是党和政府在解决农村发展内生动力不足,农民收入水平不高,农业现代化水平滞后等现实问题过程中形成的一项新规划。旨在通过政策的倾斜促使乡村实现产业、文化、生态、治理、组织等方面的全面振兴,推动农业、农村、农民的全面发展。这两大战略在不同的发展时段提出,从战略核心、总体要求、发展目标、实施重点等多方面都存在差异(见附表)。但两者并不是非此即彼的关系,而是相互补充、互促共建的关系。两者在本质上具有很多的一致性:其一,从目的上来看,两者都旨在提升农民的生活质量。新型城镇化实施的重要原因之一就是为了解决农民工的城镇化问题,通过产城融合与户籍制度改革,从而实现农业转移人口的真正市民化,确保其享有高质量的公共服务。而乡村振兴战略的目标任务就是实现农村地区的自身造血,提高当地农民的收入水平与生活质量。其二,从原则上来看,两者都以促进城乡的融合发展为立足点。新型城镇化在强调提升城镇发展质量的同时,也提出了城镇化要与农业现代化相互协调的要求,要通过城镇的发展来辐射腹地的农村,形成以城带乡的局面。乡村振兴战略则更加强调农村的主体地位,强调要通过健全城乡之间要素合理流动的机制来激发农村发展的内生活力,从而形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型城乡关系。其三,从核心价值上来看,两者都强调以人(农)为本。新型城镇化战略强调要建设出能够使农业转移人口具有归属感的城镇,使全体居民共享现代化建设的成果;而乡村振兴战略则强调尊重农民的主体地位,调动农民发展农村的积极性,从而促进农民增收。

(一)新型城镇化战略是乡村振兴的助推器

首先,新型城镇化战略助力乡村产业振兴。乡村振兴的核心是产业振兴,而农村要实现产业的振兴,一是要提高农业现代化的发展水平,二是要促进农村一二三产业的融合,延长产业链,增加附加值。2019年,我国农业从业人口数占总从业人口的比重达25.1%[4],农业从业人数多,生产效率低。而要缩小农业劳动生产率与非农业劳动生产率之间的差距,实现规模化与机械化经营,就必须依托新型城镇化战略来进一步吸纳农业剩余劳动力,释放农业发展空间。与此同时,农村一二三产业的融合发展也需要适当的“土地集约”与“人口集中”,从而为其发展创造空间与市场,并提供现代化的生产要素与服务。而新型城镇化战略所提出的“人口集中、产业集聚与土地集约”恰好满足了农村产业现代化发展的要求。其次,新型城镇化战略为城乡要素自由流动搭建平台。乡村振兴尤其是乡村产业振兴的必要前提是城乡要素的自由流动,而中小城镇作为城乡要素流动的中转站与连接口,其发展水平滞后,服务能力不足、环境污染严重等问题使其难以承担起要素转换的作用。而新型城镇化战略中关于发展县域经济、支持小城镇发展的政策则成功解决了小城镇衰落的问题,通过产城结合、突出特色来吸引城乡资本、人才、文化等要素聚集在此,为城乡要素的自由转换搭建了有效平台。最后,新型城镇化战略为农业农村注入现代化元素。小城镇作为城乡联合的纽带,其能够将城镇现代化文明辐射到腹地农村,推动人才、资金、技术、公共服务、基础设施下乡,将资源更好的配置到农村中去,从而为农村灌输城市现代文明,实现农村农业的现代化发展。而小城镇辐射作用的有效发挥离不开新型城镇化的战略支撑。

(二)乡村振兴战略是实现新型城镇化的重要支撑

首先,新型城镇化战略实施成功的重要前提就是乡村振兴。农村作为城市的补给站,其承担着为城市提供劳动力与基本生活资料的任务。农村现代化尤其是农业现代化的实现可为新型城镇化的发展释放出更多劳动力资源,有效弥补了城市工业生产与服务业发展过程中的劳动力缺失问题,促进城镇化进程中产业结构更加优化。且农业现代化的不断发展能够为城镇居民提供更加充足的生活物资和个性化农业生产服务,满足新型城镇化发展过程中居民对美好生活的需要。与此同时,随着新型城镇化的发展,城镇人口将不断增加,土地需求面积也将不断增加,而农业现代化可以为新型城镇化发展提供更多闲置土地资源,让土地的使用价值更充分显现。可以说农业现代化是新型城镇化的重要支撑。其次,当前新型城镇化面临的现实困局只能由乡村振兴来破解。2012年以来,我国新型城镇化建设扎实推进,常住人口城镇化率稳步提升,国家统计局2019年国民经济和社会发展统计公报数据显示,2019年,我国户籍人口城镇化率已达44.38%,城镇化布局与形态也不断优化。但在这一过程中也积累了一些问题,如大城市因承担功能过多、产业高度集聚而导致的房价偏高、交通拥堵、环境污染等“城市病”凸显;一些中小城市和小城镇则因产业支撑不足,就业岗位较少、基础设施与公共服务发展滞后而导致发展后劲不足;还有由于人、地、钱挂钩等政策尚未落地生根,而导致农民工城镇化名不符实问题依然存在等。而这些问题的有效化解只能依托就地城镇化的方式,但衰落的农村显然无法承担这一重任,只有通过实施乡村振兴战略,促进乡村产业兴旺,才能为农业人口就地城镇化提供产业平台。

三、新型城镇化与乡村振兴两大战略的对接路径

新型城镇化战略是区别于以往只注重规模扩张与人口效应的传统城镇化而言的新模式,其特征可概括为:高效、绿色、文明、善治、人本。其中,高效是指要提高城市要素资源配置效率,强化产业支撑,全面发挥中小城市对腹地农村的辐射作用;绿色是指要完善生态系统与环境设施,创建生态安全的城市环境;文明是指要通过挖掘与培育城市文化,打造地域地标,建设城市的人文气息;善治是指要合理规划城市的发展规模与空间,提高城市治理的现代化水平;人本是指要提升城市的包容性,积极推动农业转移人口的市民化,确保其享有优质的基础设施与公共服务。提出了乡村振兴战略的总要求,即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。其中,产业兴旺是指要积极进行乡村产业培育与资源整合,实现一二三产业融合发展,促进农村经济转型;生态宜居是指要优化农村的人居环境,治理好乡村污染问题,形成绿色低碳的生活模式;乡风文明是指要传承优秀乡土文化,推进移风易俗与文化基础设施建设,实现农民生活方式的现代化;治理有效是指要完善乡村社会治理机制体系,促进法治、德治、自治的有机结合;生活富裕是指要促进农民增收,实现城乡居民基础设施与公共服务的平等化,使其共享现代化的发展成果。从以上对于两大战略内涵的解读中,可以试图归纳出乡村振兴与新型城镇化战略的耦合机理与对接路径,即:以高效城镇化对接乡村产业兴旺、促进城乡产业融合互补;以绿色城镇化对接乡村生态宜居、促进城乡生态环境共建共治;以文明城镇化对接乡村乡风文明、促进城乡文化融合发展;以善治城镇化对接乡村治理、促进城乡治理统筹融合;以人本城镇化对接乡村生活富裕、促进城乡基础设施及公共服务互联互通,达到城乡经济、社会、文化、生态领域的全方位对接,从而形成城乡融合、工农一体的发展局面。

(一)以高效城镇化对接乡村产业兴旺

乡村振兴与新型城镇化战略协调发展的关键就在于实现城乡产业的有机融合,因而要以城乡要素双向互动和现代化产业协同发展来促进高效城镇化与乡村产业兴旺的有效对接。一方面,城镇要不断加强产业培育,优化产业结构,构建出特色、绿色、高新一体的产业集群,做到以产立镇,从而增强自身辐射带动腹地农村的能力。另一方面,农村也要主动对接城市经济的辐射,积极承接城市产业和服务职能以及人才、技术、资金的转移,在促进农业产业向现代化升级的同时要不断实现其产业链的延长与重组再造,发展相关加工业与生产性服务业,促进三产融合。整个过程既要充分发挥市场机制在要素资源配置中的决定性作用,也要更好发挥政府的宏观调控作用。不断破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒,激发资源要素活力,探索创新包括农村集体建设性用地入市、农村宅基地三权分置、农村金融服务供给、户籍制度等一系列制度体系,在促进城乡要素互通过程中推动城乡产业融合发展。

(二)以绿色城镇化对接乡村生态宜居

新型城镇化中绿色城镇化的发展观与乡村振兴生态宜居的发展要求恰好契同,因而可将绿色城镇化与乡村生态宜居对接,促进城乡生态环境的共建共治。城乡作为共荣共生的有机统一体,两者均是优美生态环境的责任主体。一方面,城镇要将资源消耗、环境损害与生态效益纳入城市经济社会发展的评价体系,大力发展集约、绿色环保产业,鼓励绿色居住与出行模式,并不断完善国土开发、生态补偿、耕地保护与水资源管理等机制,从而为腹地农村生态宜居提供保障。另一方面,农村要不断加强生态修复并大力整治村容村貌,全面提升农村人居环境质量,这也能为城市经济的可持续发展提供绿色空间与生态支撑。要强化农村生态产品的供给,在将农村生态优势转化为农村产业与经济优势的同时,亦能提供更优质的绿色生态产品以满足城市发展的需要;要利用农村绿色文化景观打造旅游产业与特色产业集群,发展特色小镇,从而创新城镇化发展路径。

(三)以文化城镇化对接乡村乡风文明

乡风文明是人文城镇化建设得以推进和延续的内核,而人文城镇化亦是乡村乡风文明建设的重要依托,因而要以文化城镇化对接乡村乡风文明,促进城乡文化平等共进、互哺融合。一方面,城镇建设过程中要注重保护历史文化遗产与传统风貌,要将文化的传统性、民族性与现代文明相结合,从而增加城镇的历史记忆与文化脉络。要发掘传统文化资源的经济价值,以传统文化资源为核心,形成包括文化旅游、服务、设计、加工、销售一体的系列产业链网,强化城镇的文化产业支撑。另一方面,乡村要在保留其优秀乡土文化的同时,主动对接现代化文明,以社会主义核心价值观为价值引领,大力培育文明乡风,广泛开展移风易俗宣传,逐步消除农村陈规陋习。要健全乡村公共文化服务体系,丰富群众精神文化生活,推动农村居民的思维理念和生产生活方式向现代化迈进。通过这样的城乡文化互哺融合,从而将城镇和乡村打造成为集现代文明与人文气息一体的生活空间。

(四)以善治城镇化对接乡村治理有效

从应然上来看,城市治理与乡村治理具有内在本质上的一致性,而实际情况却是当前我国城乡二元治理结构明显,因而要以善治城镇化对接乡村治理,有效促进城乡治理统筹融合。一是要通盘考虑,统筹规划城乡空间布局。政府要根据城镇及腹地农村的经济社会发展状况、人口密度、资源环境及空间承载能力合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局,促进城乡功能区的互补融合,推动村镇联合发展。二是要重视城乡基层治理的同质性,要将城市社区治理中的先进经验与治理方式,如,强化依法治理、多元主体参与治理、智能治理等,注入到农村新型社区的治理理念中来,促进农村基层治理实现现代化。三是要建立起适应城乡一体化的治理体制与保障机制。要继续深化户籍制度改革与土地制度改革,建立起公平、竞争、自由的劳动力市场与土地市场;并且要逐步建立起包括制度保障、组织保障、人力保障、信息保障、监督保障等一体的城乡治理协调体制保障机制。

(五)以人本城镇化对接乡村生活富裕

优质的基础设施与公共服务是推进人本城镇化与农民生活富裕的物质载体,因而要以城乡基础设施与基本公共服务接轨来促进人本城镇化与乡村生活富裕的对接,实现乡村居民生活方式的现代化转型。一方面,城镇要着重解决农业转移人口的半市民化问题,不断推进户籍制度改革,增加公共产品供给,努力实现基本公共服务常住人口全覆盖,让居住在城市的农村人口在子女就学、社会保障、公共卫生、养老等方面享受均等待遇,与此同时还应不断提高城镇公共服务水平,完善基础设施供给体系,从而增强其辐射腹地农村的能力。另一方面,农村作为弱势主体,政府应当加大公共资源向乡村地区倾斜的力度,要优先发展农村教育事业,全面改善薄弱学校基本办学条件;要加强乡村公共卫生医疗服务体系建设,推进健康乡村建设,增强农民身体素质;要健全覆盖城乡的公共就业服务体系,促进农民多渠道转移就业,提高农民工资收入;要完善农村居民社会保障制度体系,逐步提高农村居民生活水平。

作者简介: 李佳佳(1996-),女,河南灵宝人,四川大学,硕士研究生,主要从事社会学研究。

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