最新成果|城市实际服务管理人口研究：概念认识与城市比较

注：百度慧眼-北规院规划大数据联合实验室针对城市实际服务管理人口形成系列研究成果并分期发布。本篇为系列报告的第1篇，旨在厘清研究概念，确定基础性指标，并对国内大城市的实际服务管理人口现状形成基本认识。

研究背景

2020年5月，《中共中央 国务院 关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。2020年9月，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》要求“公共服务要针对实际服务管理人口特征和需求，完善服务功能”。新一轮国土空间规划中，北京、上海等城市已率先提出相关要求：北京总体规划提出，构建面向城市实际服务人口的服务管理全覆盖体系，在常住人口2300万人控制规模的基础上，考虑城市实际服务人口的合理需求和安全保障。上海总体规划提出，应对包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在内的实际服务人口的需求，预留公共服务设施和基础设施的保障能力。建立完善关于城市实际服务管理人口的研究框架，在当下具有重要的理论和实践意义。

既有研究与概念辨析

国内关于城市实际服务管理人口的既有研究主要利用大数据，以北京、上海、深圳、杭州等大城市为实证案例，对实际服务管理人口的分布与活动特征进行分析总结。例如，施澄等（2018）对杭州市的短期驻留人口空间活动特征规律进行了挖掘，王德等（2019）分析了上海市实有人口的空间分布和流动性构成，伍毅敏等（2020）比较了常住居民与游客、就医者、商务访客等北京典型短期访客人群的时空分布特征差异，并对各类公共设施提出了考虑实际服务管理人口需求的人口服务保障系数建议值。

当前，关于实际服务管理人口的概念界定仍存在多种认识。在实际工作中，实有人口管理属公安机关事权，重在加强人口登记管理，预防违法犯罪，主要以入户调查为手段。例如，广州市、南京市等就采用了实有人口信息采集的成果口径，2020年广州市政府工作报告中提出广州实际管理服务人口已经超过2200万，南京市2019年国民经济和社会发展统计公报提出南京实有人口1031.22万。在城市规划语境下，部分既有文献认为，实际服务管理人口应包括常住人口和本地居住6个月以下的“短期驻留人口”。基于此，有研究利用手机信令数据或百度等智能设备定位数据，将“区域内稳定驻留3天以上、半年以下”作为短期驻留人口的识别标准（陈洋等，2019；孙华灿等，2020）。

按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的定义，城市实际服务管理人口是指需要本市提供交通、市政、商业等城市基本服务以及行政管理的城市实有人口，除城市常住人口外，还包括出差、旅游、就医等短期停留人口。据此来看，只要是需要城市提供基本服务及行政管理的实有人口，都应纳入实际服务管理人口的范畴，入户调查的手段尚不足以涵盖全部实有人口，而“3天以上”作为分界线的限定意义也不大。例如，《2018年度北京城市体检报告》发现，来京驻留时长5天以内的短期访客以旅游目的占主导，5-10天访客中以商务、就医为主要目的的访客占比显著提升（伍毅敏等，2020）。对于其他城市，可能亦有不同特征。关于时长界定，在北京、深圳、杭州等地的研究中达成一致共识的是由于“停留3小时以下的过境人口”主要活动范围限定在对外交通枢纽内部，与城市空间互动较少，在实际服务管理人口概念中不予考虑。

此外，“n天以上、半年以下”作为一个人口总规模统计数值，反映了城市在一段时期内的“累计服务人数”，其规划实践应用价值较小。在现实中，无论是医院、文体场馆等公共服务设施，还是交通、市政基础设施，与城市实有人口的互动均是具有时空非均衡性的，工作日与节假日、旺季与淡季均存在差异。从维持城市日常有序运转而言，城市规划采用“日均”口径的实际服务管理人口规模为城市服务设施供给（不包括基础教育、养老等与长期居住特征挂钩的服务设施）提供规划参考更具有实用性。其典型应用如：面向春运等出行高峰的人口出行需求测算交通设施的最大承载力；旅游城市针对旅游旺季的接待人口上限测算市政基础设施所需承载力；根据日均实有人口规模测算突发疫情“封城”等紧急情况下所需的物资储备量和调配量，制定城市公共安全应急预案等。

从数据获取手段来看，目前大数据虽然存在缺失老人儿童、存在用户重复统计、设备覆盖率影响人口总规模计算结果等不足，但当前仍是对实际服务管理人口特征捕捉最及时、覆盖最全面、较传统手段具有突破性的。基于上述考虑，本研究团队对“城市日均实际服务管理人口”指标算法提出以下建议：利用位置大数据识别区域内某月（建议可参考常住人口统计调查时点，选取11月）的日均实有人口数量，根据设备量和设备覆盖率计算人口规模，不含停留时间3小时以内的短时过境人口。

城市对比与疫后观察

基于以上“城市日均实际服务管理人口”指标概念，本研究团队利用百度地图慧眼大数据，选取全国部分人口规模较高的大城市，对其实际服务管理人口规模特征及疫后恢复情况进行了分析。

1.全国和区域中心城市日常承载较多的短期驻留和短期到访人口。

根据百度地图大数据的人口测算结果，2019年全国范围内城市的稳定居住人口规模（3个月口径，相较半年口径能更及时反映近期居住人口变化）排名、日均实际服务管理人口排名与传统统计口径的半年以上常住人口排名均有一定差异。

北京的排名变化，反映其实际服务管理人口中短期驻留和短期到访的人口规模较大，这与北京作为国家行政管理和资源调控的中心、全国拥有跨国企业和大型企业总部最多的城市，所发挥的促进信息和资源汇聚交流的平台作用是分不开的。广州、深圳、苏州、杭州、郑州、西安的排名，也显示了其较多承载区域性高等级服务职能的中心城市地位，在服务本地常住人口以外，还对新增外来人口具有较强吸引力，并承担区域性的商务会展、旅游、就医等功能需求。东莞则表现出独特的短期强吸引力、人口快速流动的城市发展模式。

从日均实际服务管理人口规模来看，达到3000万以上量级的城市为北京、上海，2000万以上量级的为广州、重庆、深圳、成都4个城市，成都与其下一位的苏州之间差距显著，显示了这6个超级都市在汇聚功能和“人气”、服务全国和区域方面的“一线”地位，也与京津冀、长三角、粤港澳城市群及成渝经济圈的宏观格局一致。

2.大城市实际服务管理人口中稳定居民约占90%，短期访客约占10%。

根据2019年11月的数据，大城市日均实际服务管理人口中，3个月口径稳定居住人口的占比普遍在90%左右，短期访客的占比约为10%。稳定居住人口与短期访客对城市空间资源的利用和设施需求有显著区别，未来在城市规划中应有针对不同人群需求的精细化考虑。本系列后续报告将对此进行深入分析。

3.疫后制造业率先恢复，主要大城市稳定居住人口、短期访客相继恢复，城市活力依旧。

以2019年11月数据为基数，对比2020年5月、8月数据，可以看到大部分城市的实际服务管理人口规模已恢复到疫前的90%以上。实际服务管理人口规模恢复情况综合反映了大城市常住人口节后回流、劳动力流入以及作为区域中心城市的对外交往功能的恢复情况，是城市活力的体现。

（1）2020年5月，城市实际服务管理人口恢复比例最高的为重庆、东莞、苏州、杭州，这几个城市均为制造业强市，反映制造业的复工复产进度较快。恢复速度较慢的是受疫情重点影响及管控要求较为严格的城市（武汉、北京），但人口也已恢复80%左右，显示各大城市已实现主要功能恢复运转，绝大部分生产生活活动可以在符合疫情防控要求的前提下正常开展。

（2）8月与5月相比，大部分城市的稳定居住人口规模小幅上升，而实际服务管理人口的恢复比例更高，反映跨城市的商务、旅游等功能交流和人口短期流动逐渐恢复正常。与此同时，武汉则实现了居住人口规模的大幅度恢复。北京、广州、深圳、郑州、武汉等城市显示出持续吸引新增人口或人口回流的“后劲”，同时也有重庆、天津等城市发生了人口的净流出，显示疫后本地劳动力有一个供需重新平衡的过程。

 

由于生产要素流通加速、交通技术进步、居民生活节奏加快和生活方式多样化等因素，人口跨城市流动中的短期居住和短期到访行为已经和外来人口长期定居一样，成为城市中不可忽视的普遍现象。正如Martin等（2015）所说，“在现实中找不到一个时间是所有人都位于自己的常住地址的。”实际服务管理人口对于城市规划有着越来越多的实践应用意义。未来本研究团队将继续分享关于多源人口数据校核、不同人群画像、设施服务保障系数等方面的专题研究成果。

参考文献：

[1] Yimin Wu, Liang Wang, Linghui Fan, et al. Comparison of the spatiotemporal mobility patterns among typical subgroups of the actual population with mobile phone data: A case study of Beijing. 2020, 100

[2]施澄,陈晨,钮心毅.面向“实际服务人口”的特大城市空间规划响应——以杭州市为例[J].城市规划学刊,2018(04):41-48.

[3]王德,任熙元.日常流动视角下的上海市实有人口分布与流动性构成[J].城市规划学刊,2019(02):36-43.

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