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城市社区如何变得更有韧性

2021-02-03  小小漫画迷

【摘要】韧性社区建设是城市安全与社会建设的一个单元,是国家应急管理的一个支点,也是韧性城市建设的有效尺度。社区容易遭受各种危机和灾害,此次新冠肺炎疫情使得社区居民对社会风险有了更直观的感知。我国推动的“综合减灾示范社区”工作取得长足的进步,但仍然存在一些需要完善之处。有必要将建设韧性城市和韧性社区纳入“十四五规划”,推动“综合减灾示范社区”向“韧性社区”升级。通过建好社区生活圈提升社区的空间韧性、完善治理体系提升社区的制度韧性,以及筑牢自我服务基础提升社区的自治韧性,建设高质量的韧性社区。

【关键词】韧性社区 社区风险 基层治理 【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A

在人类历史中,一些“黑天鹅”事件或“灰犀牛”事件,往往会意外地打开社会进步的机会窗口。新冠肺炎疫情的传播,引起了人们对公共安全的极大重视,建设“韧性社区”成为社会各界讨论的一个话题。在城市化高歌猛进、地球日益成为“地球城”的背景下,郑重审视城市与生俱来的风险特性,推进“韧性社区”建设成为摆在人们面前的重要课题。

风险社会中的城市社区

风险是城市社会的常态。城市是人口聚集的“人造系统”,是兼具“正面性与负面性”的连续体,在“空间、经济、社会和组织”四个维度都面临各类风险(见图1)。①现代城市成功地将风险隐藏在高楼林立的空间、资本集聚的经济发展、机动便利的交通运输和不断更新迭代的技术工具之中,加上人口的大规模集聚,城市风险一旦发生,便可能达到难以控制的能级。

各类自然灾害风险会直接影响城乡社区,给社区带来难以抵御的挑战。根据自然资源部地质调查局环境监测院发布的《2019年全国地质灾害通报》显示,全国在2019年发生滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害6181起,共造成211人死亡、13人失踪、75人受伤,直接经济损失27.7亿元。与2018年相比,地质灾害发生数量、造成的死亡失踪人数和直接经济损失分别增加108.4%、100.0%和88.4%。②在2020年上半年,全国多地遭遇了低温冷冻、雪灾、风雹、干旱、洪涝、地震、地质等自然灾害,对民生和经济直接造成不同程度的冲击。

在日常生活中,社区同样面临各类风险。南开大学中国政府发展联合研究中心“城市与社区治理研究团队”连续三年在全国开展调研,所收回的7266份问卷调查表明,社区面临着各类事故发生却不被重视的风险。在社区生活中,遭遇过电梯事故的居民比例达到46.5%,住处遭遇偷盗的比例达18.4%,遭遇交通事故的占17.6%,遭遇自然灾害的占14.5%,在小区内经历威胁或打架的占11.8%。而新冠肺炎疫情的暴发和扩展,使得社区居民对社会风险有了更直观的感受,激发了人们对风险的感知。

在一些地区,还存在“人在家中坐,祸从天上来”的现象。例如一些城市出现过危化品仓库爆炸、天然气管道爆炸、地铁施工导致路面塌陷等风险,导致周围小区住宅受到不同程度损害;还有一些城市小区地下水管爆裂,住宅楼地基长期被积水浸泡,导致楼房坍塌和人员伤亡,等等。就普遍的情况来看,自1998年我国住房商品化改革以来,早期建设的一些住宅已经进入“养老期”,未来还会有越来越多的住宅小区进入高风险的“保养期”,公共设施老化、房屋内外墙面容易脱落,面临更多的风险,势必要引起重视。

目前社区风险管理暴露的问题

面对风险,人们是否做好了相应的准备?决策者和管理者是否能因势导入应急管理程序?就目前来看,社区风险管理中仍暴露出一些问题。

一是社区缺乏应对风险的专业性。社区应急预案对于风险防控具有重要作用,但在笔者所在团队的调查中,有42.11%的社区此前没有应急管理预案。有的社区尽管制定了应急预案,但存在着“抄上级”的问题,缺乏结合本社区实际的细则,依旧是等待上级政策和指示,不敢、不想也不能马上进入状态。社区应急演练对于实际的风险防控效果明显,参加过社区应急演练的居民反映对风险防控有效的达到75.2%。但是,此前参加过关于疾病、灾害等防治演练的居民比例仅有17.4%,社区工作者和物业公司也缺乏专业的风险防控指导。此外,社会风险管理中还存在基层干部防护意识、科学素养、专业素养不足的问题,尤其是卫生、金融、教育、科技等一些关键的专业性岗位,应对公共突发事件缺乏主动性、自觉性、警惕性,存在专业人员数量不足、能力不强的问题。

二是社区应对风险的工作网络有待完善。一方面,不少社区的风险应对工作片面依赖社区干部,社区居民参与不足,“干部干、群众看”的现象比较突出。在突发的风险防控工作中,社区干部管理任务繁重,还可能因相关工作缺少相应的法律法规支持,遭遇“不听劝阻”“质疑是否有权、是否合法”等质疑和阻碍。另一方面,社区缺乏群众参与应对风险的平台,没有统一的宣传渠道和平台。在风险防范工作中,往往出现居民接受度低、居民骨干未能被有效组织和整合的问题。

三是社区的应急物资储备缺乏。我国社区一般不掌握应急储备物资,由政府部门掌握的应急储备,也往往注重粮食、帐篷、棉被等自然灾害发生后所需的物资,医疗物资储备基本空白。例如此次新冠肺炎疫情暴发初期,出现了个别地区、个别时段短暂缺乏鲜肉、鲜菜、消毒液等现象,一些社区口罩、酒精、防护服、护目镜等配给不到位,使得基层社区干部直接暴露于风险之中。一些社区的风险应急压力导向物业公司,导致物业管理成本急剧上升。且物业公司未被纳入应急资源调配渠道,没有稳定有效的防疫物资调配,无法保障一线人员的人身安全和防疫工作效果。

从“减灾示范社区”到“韧性社区”

城市的创建最初是为了保卫人的安全。《吴越春秋》载,“鲧筑城以卫君,造郭以居人,此城郭之始也”。最初的城市就是用墙围起来保护人民的安全。在西方,最早期的城郭也是军事城堡,保卫安全、抵御威胁是基本目的。对于人们日常居住的社区来说,居住安全也往往是最基本的需求。

2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》指出,“切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志”“健全公共安全体系,打造共建共治共享的城市安全社会治理格局”“完善城市社区安全网格化工作体系,强化末梢管理”。新冠肺炎疫情防控期间,社区既是“抗疫”的一线阵地,又是人们生活的栖居之地,人们比以往更加重视社区安全。在风险社会之中、在接受疫情考验之后,应该如何建设一个安全、有韧性的社区?

从概念上来看,韧性城市是指城市能够有效应对和抵御各类自然灾害、风险,从中快速恢复起来。全球开展“韧性城市”建设的城市也已经增加到3000多个,谈韧性社区的还相对较少,韧性社区建设的实用指标也比较少。但是,这并非韧性社区建设就不重要。恰恰相反,目前的韧性城市更多针对的是海岸线城市、地震带城市以及其它容易遭受自然灾害威胁的城市,对于其它类型的城市、其它类型的风险则缺乏相应的重视。韧性社区建设是城市安全和社会建设的一个单元,是国家应急管理思维结构转变的一个支点,也是韧性城市建设的有效尺度。也即,韧性城市建设需要落实到韧性社区中来。

从20世纪末开始,韧性社区的概念几经演进,形成了三个较为明确的指向:一是从生态领域衍生的“抗逆力”,主要关注社区硬件的抵抗力;二是社会生态领域的“恢复力”,主张社区应在具有抵抗力的基础上,还要有适应或修缮的能力,关注社会系统与自然系统的共生与互赖;三是从精神心理领域衍生的“自治力”,关注的是社区成员能发展个人、集体的能力。需要注意的是,一个成功的韧性社区只具备一方面的能力是不够的,韧性社区就是“以社区共同行动为基础,能链接内外资源、有效抵御灾害与风险,并从有害影响中恢复、保持弹性的学习能力,形成可持续发展的能动社区”③。

在我国,与韧性社区相关的是由国家减灾委员会、应急管理部、中国气象局、中国地震局共同推动创建的“综合减灾示范社区”。2006年,民政部为全面创建“减灾示范社区”,制定了《全国“减灾示范社区”创建标准》。经过十多年的发展,全国综合减灾示范社区的标准得到完善,与此相应,各地还推出了省市级减灾示范社区。研究显示,减灾示范社区的应急能力确实比普通社区高。但是也存在一些有待完善的地方。其一,示范社区意在“示范”,数量相对不多、覆盖面不高;其二,减灾示范社区仍然关注突发性的自然灾害,对于其它社会风险缺乏关注;其三,现有的评估标准侧重于物理性的抗灾能力,对于社区成员内部的自治力和外部的协同力则关注不足。

建设“韧性社区”的思路

在全面建成小康社会的基础上,有必要将韧性理念引入到社区建设中来,将“韧性城市建设”和“韧性社区建设”纳入“十四五规划”。

第一,建好社区生活圈,提升社区的空间韧性。我国社区有着明确的界线和组织体系,这在新冠肺炎疫情防控期间发挥了巨大作用。但是,“就社区而言社区”面临着内生性不足和资源受限的困难,一个社区很难依靠自身力量完成韧性空间建设,更何况,受制于发展阶段和政策所限,有些社区本身设施老化、空间狭小、充满风险。可能的思路是引入“社区生活圈”的概念,既关照小区内空间和基础设施的改善,又关照小区附近空间的“风险分散”。社区内的建筑空间本身要坚固安全,社区生活圈中要有应对风险的多样性“依附空间”,要有避灾避难空间、物质储备空间,储备必要的急救、医疗、食品等应急资源,保障关系民生的米袋子、菜篮子,维持社区在风险防控期间的交通、通讯、能源等基本运营能力,以此确保风险发生初期有相应的“抗逆力”。

第二,完善治理体系,提升社区的制度韧性。首先,建构韧性社区的权责体系,将以往“单灾种导向”“分门别类、各负其责”的部门协调融入应急管理组织架构中,拟定综合应急管理体系工作职责,细化各主体在基层应急中的职责清单与合作机制。其次,多维度提高社区的预防能力,推出灾害保险、预警系统、应急预案、应急中心、救援培训等系统政策,增加社区安全教育、应急演练等环节。再次,构建“全周期管理机制”,构建社区风险评估、监测和预警体系,通过社区自身和第三方评估形成风险地图,摸清社区内资源禀赋、人口结构、空间布局等情况,通过大数据和“吹哨人”等方式持续收集、监测社区风险;分类制定并实施社区风险防控策略和预案,遇到风险迅速形成“风险响应工作网络”、启动应急预案,根据风险严重程度转入不同的应急状态;落实政府、市场、社区和居民责任,形成协同治理的网络,组织好信息通报、群众参与、资源保障和困难帮扶等工作。

第三,筑牢自我服务基础,提升社区的自治韧性。居民对于发生在社区的风险有直接的感知,也最了解风险的需求,这就需要提升居民的适应能力、自我服务能力和连接内外资源的能力。首先,有必要培养具备领导力和影响力的社区组织者,增强社区在突发事件中的组织作用和动员能力,减少对上级指令与决策的过度依赖;其次,加强社区风险灾害预防演练,提高居民的安全与应急意识,调动居民的积极性,强化对专业社会组织的支持,构建社区组织协调、居民积极参与、彼此联结、共同工作、风险共担的社区社会网络,将社区整合成一个良好的循环体系;最后,借助智慧治理平台,及时汇集更新居民、志愿者、社会组织、物业、商家及企业等主体的资源信息和需求信息,并在危机时期为社区应急管理提供必要的资源与支持。

(作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导,南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员)

【注:本文系国家社科基金重点项目“新时代城乡基层治理体系建设研究”(项目编号:20AZD087)和国家自科基金“中国城市封闭社区的空间生产、社会效应与治理机制研究”(项目编号:71774175)的阶段性成果】

【注释】

①吴晓林:《城市性与市域社会治理现代化》,《天津社会科学》,2020年第3期。

②《全国地质灾害通报(2019年)》,中国地质调查局网,2020年3月31日。

③吴晓林、谢伊云:《基于城市公共安全的韧性社区建设研究》,《天津社会科学》,2018年第2期。

责编/李丹妮(见习) 美编/杨玲玲

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