文/汤怀志 冯喆（作者单位：自然资源部农用地质量与监控重点实验室、自然资源部土地工程技术创新中心） 来源：中国自然资源报（2021年2月5日） 坚持最严格的耕地保护制度，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略是我国“十四五”和中长期经济社会发展的重要任务。中央农村工作会议指出：“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。”对此，新时期“藏粮于地”战略该如何实施，又该如何实现耕地保护领域的治理能力现代化？ 1月30日，中国地质大学（北京）联合土壤与农业可持续发展国家重点实验室、自然资源部农用地质量与监控重点实验室、自然资源部土地整治重点实验室、华北耕地保育重点实验室组织专家学者，围绕上述关键问题在线研讨。与会专家认为，“藏粮于地”战略实施需要从理论认知、技术革新、机制创新和协同治理等方面推进耕地保护领域治理体系和治理能力现代化。 “藏粮于地”战略的核心是耕地健康产能 中国地质大学（北京）吴克宁教授认为，“藏粮于地”是保障粮食安全的重要战略，核心就在于保护耕地。然而，我国耕地质量总体偏低，优、高等耕地只占三成，还面临着耕地质量、生态健康整体下降的风险，即“藏粮”的空间不足、潜力在下降。有必要用系统思维厘清谁来藏、藏在哪、怎么藏等一系列关键问题，通过人地粮耦合系统分析、耕地弹性空间安全管控、智慧耕地共同治理等理论方法和管控技术的突破，为耕地保护配备“长牙齿”的硬措施。 对此，中国农业科学院陈印军研究员认为，要从耕地健康产能的角度理解“藏粮于地”战略的实质。在粮食相对充足的情况下，有必要通过轮作休耕、生态修复等方式，给予过度利用的耕地恢复健康的机会；在出现粮食紧缺的情况下，迅速调整耕地种植结构，快速恢复粮食生产，满足国内粮食需求。因此，“藏粮于地”不能忽视耕地健康产能建设与退化耕地休养生息，通过耕地资源保护与建设确保粮食综合产能得到提升与保护。在陈印军看来，“藏粮于地”需要有利的保障机制和保障体系，“要走护地、建地、养地、用地的‘四结合’之路”。 南京农业大学吴群教授指出，“藏粮于地”就是既要确保有尽可能多、尽可能好的耕地来产粮，又要用尽可能少、尽可能差的耕地生产更多粮食，要在粮食单产水平与技术水平不变的前提下，守住饭碗田与耕地红线。与此同时，他建议聚焦技术产能建设的硬核，从科技投入与成果转化等政策上予以倾斜，做到藏粮于地、藏粮于技“双螺旋”发展与相互促进。 “藏粮于地”战略实施同样需要理论创新。浙江大学谭荣教授就此解释道，传统上认为在保护耕地的同时完成粮食安全的目标，而“藏粮于地”战略则要求在实现耕地综合效能最大化的同时，完成粮食产能不降低和食物消费结构优化，即以彰显耕地多功能价值为目标，将耕地的生产功能内嵌于耕地的多功能之中，实现不同功能之间的自由转换。 以技术创新推动“藏粮于地”战略落地 耕地保护是数量、质量、生态“三位一体”保护，数量上要稳定优质耕地布局、守住不稳定耕地下限、建好新垦造耕地。在自然资源部国土整治中心郧文聚研究员看来，“耕地质量和生态方面，目前技术上还是‘黑箱’状态，缺乏硬手段、硬技术。只有把耕地数据、布局、质量和生态状况都说清楚，才能让最严格的耕地保护制度‘长牙齿’。” 对此，与会专家认为，有必要围绕耕地利用的潜力强化技术支撑和政策监管。中国科学院南京地理与湖泊研究所张甘霖研究员提出三个层面的认知：第一层认知要求从技术上认清耕地资源的数量、质量等各种动态变化，从全国尺度到各地方尺度有一个精准到田块的把握。第二层认知是从技术支撑上分析耕地的光温、光温水、光温水土等在现实中的解决途径。其中，涉及到空间布局、工程建设、生物化学、养分管理等各种技术。第三层认知是在保护生态环境不受损的前提下，技术上确定最大限度的利用潜力，为国家和区域层面制定“藏粮于地”战略实施措施和耕地保护利用政策提供依据。 中国农业大学李保国教授提出，“藏粮于地”的短板依然在科技创新。过去10多年来，我国在高标准农田建设、耕地规模化种植、盐渍化治理、保护性耕作等方面取得了重要进展，形成了一系列工程技术体系。但是，由于缺乏适应现代农业需要、能够实现精准控制的成套装备系统，导致耕地保护利用过程的自动化、精准化、全方位控制存在明显短板，保护性耕作与耕地质量提升等新近研发技术难以发挥应有作用。他认为，当前亟须在东北黑土区等国家耕地资源集中区布设科技创新平台，配套激励政策，形成协同合作机制，加大经费投入，提供耕地资源保护利用的整体解决方案。 “‘藏粮于地’与‘藏粮于技’需要相互促进，耕地利用的生产力与生产关系需要相互协调，才能构建融合耕地产能提升、生产保障、耕地调整的技术体系。”东北农业大学杜国明教授就技术体系进行了三方面说明：一是改造耕地资源的水、土、气、生等各个自然要素，整合升级传统技术体系。如土壤角度既包括土体重构、客土回填等“土”技术，也包括施肥、土层深翻、秸秆还田等“农”技术。二是保障农业生产环节各个技术环境，包括农时、施肥、防灾减灾、收割与晾晒等一系列技术。三是生产关系的条件技术，适应现代农业发展如耕地垄向调节、耕地形态调节、耕作规模调节等。 在南京农业大学邹伟教授看来，工程技术实施还需要与长期保障机制相配合。他认为我国单项的耕地质量提升技术如土地整治、农田水利建设、农田水利工程、耕地轮作休耕等都有大量实践基础，但不少地方实施后并未发挥应有效用，主要原因是缺乏第三方的专业质量验收队伍，缺乏本地化的解决方案，缺乏与农民、农业、农机相结合的管理方式。因此，建议加强耕地整治质量监控体系，将工程技术与要素优化配置、农业社会化服务相结合，实施区域性的统一行动。 综合施策守住耕地资源的安全边界 守住耕地资源的安全边界就是要严防“非农化”“非粮化”，不仅包括建设用地占用的非农化，耕地用途转换为林草地也是“非农化”。中国农业大学张凤荣教授认为，重点要保护高质量的耕地，尤其是湿热地区一年能种两茬三茬的耕地，以及平原地区的耕地。耕地占补平衡不能用差地劣地滥竽充数，高标准农田建设要向中低产田改造转移，秸秆还田对于耕地质量提升功不可没。 边际耕地去与留，关系到耕地数量红线能否守住，直接影响耕地质量“成色”足不足。对此，中国农业大学黄元仿教授解释，所谓边际耕地是指障碍因素复杂多样导致的质量、产量低且不稳定，容易弃耕或季节性撂荒等利用水平不高的耕地。据不完全统计，我国有3亿亩左右的边际耕地，主要是在干旱半干旱、山地丘陵区坡耕的雨养耕地。黄元仿提出，需要通过关键技术研究和集成示范，形成边际耕地质量适度提升和稳定利用的技术体系。 关于守住耕地资源的底线，南京大学黄贤金教授认为，占补平衡制度是耕地保护的核心，有必要长期坚持实施。但是目前长三角、珠三角等发达地区无地可补的问题比较突出，农业结构调整、生态退耕也影响了占补平衡实施成效。未来全国补充耕地的需求依然强烈，跨区域的占补平衡在政策上的通道还需进一步拓宽。他建议在守住我国耕地资源底盘的基础上，一方面严控耕地占用，倒逼全面推进资源高效利用制度的形成，另一方面建立国家集中补充耕地储备区，增加国家重大项目耕地补充能力，加强跨省域的补充耕地统筹提升实施成效和监管水平，建立补充耕地基金，探索以产能平衡为基础的占补平衡新机制。 耕地保护需要构建现代化协同治理体系 加强耕地保护、保障粮食安全，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设中占据重要地位。江西农业大学陈美球教授认为，“藏粮于地”是全社会的共同任务，需要依靠多元主体的协同治理。非农建设者在建设项目选址时应自觉少占耕地、避开良田，耕地经营者在耕地利用中应自觉采取生态化耕种、维持耕地环境健康。中共中央党校徐祥临教授认为，作为耕地的所有者，农民集体保护耕地的积极性至关重要，“‘藏粮于地’战略实施要强化集体在保护耕地中的重要作用”。 “当前耕地保护的协同治理依然存在碎片化问题，直接影响最严格的耕地保护制度落到实处。”中国农业大学孔祥斌教授提出，从解决路径上看，要坚持源头控制、过程管控、末端治理的思路，需要自然资源、农业农村、生态环境、水利等相关部门协同履职尽责，整合资金和政策，协同做好耕地利用、管护、修复。对此，西南大学杨庆媛教授认为应采用技术、经济、制度等多种手段，从规划引导机制、政策协同机制、考核激励集中等方面多管齐下。 在中国地质大学（武汉）胡守庚教授看来，提升治理体系建设要注意五个关键环节：一是以构建跨区域耕地保护补偿机制为契机，全方位激发地方政府耕地保护积极性。二是以培育新型经营主体为契机，构建“培训+支援+风险防控”的全链条农业支持体系。三是围绕耕地健康可持续利用需求，构建“产能评价—问题诊断—综合整治—长效管护”的耕地质量建设体系，精准识别构成耕地生态风险并进行长效健康管护。四是构建分区分级的农业多功能利用空间，逐步推动优势农产品向优势产区集中，优化农业布局要兼顾耕地产能与生态安全双重目标。五是通过生态补偿等手段推广与引导生态耕作，动员全社会力量强化耕地“三位一体”保护。 对于耕地保护，政府不同部门、社会不同主体、区域不同定位有着差异化诉求，这需要构建跨领域多层级协同治理机制和跨区域多元治理模式。华南农业大学胡月明教授认为，其中关键是建立耕地智慧治理体制机制，用基于大数据驱动的耕地系统认知、动态感知、智能决策与知识服务，实现耕地治理体系与治理能力现代化。面向“藏粮于地”战略的耕地智慧治理，亟待创新基于要素耦合的耕地系统认知理论，突破耕地大数据精准感知、集成管理、深度挖掘、知识服务等关键技术，研制耕地监测、评价等智能产品，最终实现大数据驱动的智慧耕地平台及领域统筹、层级联通、区域异构的多元协同耕地治理模式。 |
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