 在国土资源工作中，经常遇到需要判断建设用地是否符合土地利用总体规划，即需要判定土地用途和土地利用总体规划规定的用途是否一致。 在进行规划符合性审查时，一般需要通过对建设用地勘测定界或位置判定，将有关位置判断或位置坐标数据套合到相应的土地利用总体规划图或土地利用总体规划数据库上，对照土地利用总体规划数据库或土地利用总体规划图上标示的规划地类，与土地实际用途比较，以判定用地是否符合土地利用总体规划以及是否占用基本农田。但需要注意的是，新一轮土地利用总体规划与前轮规划有很多不同之处，提出了三区四界等新的规定，增加了规划的弹性，在具体判定建设用地是否符合规划时，需要视情况不同分别判定：  省会不动产推荐搜索闲置土地 不动产登记 产业用地 宅基地 农业用地 土地管理知识 一是当建设用地属于批次用地范围内的，应当与土地利用总体规划确定的建设用地区对照，看其是否在城镇工矿建设用地区内。依据国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号），从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作要以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。各地编制的新一轮土地利用总体规划划定了“三界四区”（即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）。当建设用地位于禁止建设用地区的，应当判定为不符合土地利用总体规划；当建设占用地块位于允许建设区的，应当属于符合土地利用总体规划；当建设地块位于有条件建设区内的，如不突破允许建设用地区规模，允许建设用地区空间布局可在有条件建设用地区内进行形态调整，原则上也可判定为符合土地利用总体规划，如突破允许建设用地区规模，则必须进行规划修改程序后方可调整，原则上可判定为不符合土地利用总体规划。 二是当建设地块属于单独选址项目范围的，应当与土地利用总体规划确定的单独选址项目清单或交通廊道比对，凡在土地利用总体规划确定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划单独选址项目清单范围内的项目用地，可判定为符合土地利用总体规划，不在上述范围内的项目用地，应当判定为不符合土地利用总体规划。 三是建设用地占用未利用地的，根据《土地管理法实施条例》23、24条的规定，不存在是否符合规划问题。 四是建设地块位于土地利用总体规划图上标示的基本农田范围的，原则上判定为占用基本农田，但根据国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）文件精神，已列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按占用一般耕办理建设用地审批手续，不视为占用基本农田，也不需要另外不划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。未在土地利用总体规划设定的交通廊道内，未列入土地利用总体规划项目清单的民生、环保等特殊项目，或超出多划基本农田面积额度的，均按占用基本农田认定。 五是在执行行政处罚决定时，若宗违法用地所依据的土地利用总体规划进行了重大调整，涉及该地块规划符合性情况发生重大变化的，即违法行为发生时、作出处罚决定时或执行处罚决定时，土地利用总体规划作出了重大调整，违法宗地的规划要求发生重大变更的，可按从旧从轻原则，调整处罚内容，或重新作出处罚决定。比如违法行为发生时土地利用总体规划对宗地规划用途规定为农用地，依法应当拆除地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途为建设用地的，则应当按照从旧从轻原则，依据新的土地利用总体规划调整处罚内容或重新作出处罚决定，对地上建筑物、构筑物应当依法没收；违法行为发生时土地利用总体规划对宗地规划用途规定为建设用地，依法应当没收地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途为农用地的，则应当依照从旧从轻原则，适用原土地利用总体规划，处罚内容或处罚决定可不再调整，但应当明确地上建筑物、构筑物不得翻建、扩建。 《土地管理法实施条例》相关规定： 第二十三条 ......建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。 第二十四条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）相关规定： 二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理 （六）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。 《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号) 相关规定： 五、管制规则 （一）允许建设区 1.区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。 2.区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。 3.规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。 4.允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。 （二）有条件建设区 1.区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。 2.规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。 （三）限制建设区 1.区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。 2.区内禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。 （四）禁止建设区 1.区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。 2.除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。 《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）相关规定： 一、充分认识严格实施土地利用总体规划的重要意义 土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，事关国家和人民长远利益。各级国土资源主管部门要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用，切实做好土地利用总体规划实施管理工作，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。 土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划，从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划，不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局，强化土地利用总体规划对土地利用的整体管控作用。 二、严格依据规划划定和保护基本农田 （一）及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。 （二）完善基本农田保护区管理。列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。未在土地利用总体规划设定的交通廊道内，未列入土地利用总体规划项目清单的民生、环保等特殊项目，或超出多划基本农田面积额度的，均按占用基本农田认定。 三、强化建设用地空间管制 （一）落实建设用地管制边界和管制区域。各地要严格按照土地利用总体规划划定的“三界四区”（即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区），尽快将城镇建设用地管制边界和管制区域落到实地，明确四至范围，确定管制边界的拐点坐标，在主要拐点设置标识，并向社会公告，防止城镇建设无序蔓延扩张。 （二）认真执行各项空间管制规则。城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下，空间布局可在有条件建设区内进行形态调整，但不得突破建设用地扩展边界。城乡建设用地规模边界的调整，须经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准。城乡建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整，应按规划修改程序报规划原批准机关批准。禁止建设用地边界，除法律法规另有规定外，不得进行调整。 四、严格土地利用总体规划实施 （一）加强土地利用计划调控。土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段，各地要依据土地利用年度计划，严格建设用地审批。凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得安排计划指标，没有计划指标的不得批准用地。要积极推进计划差别化、精细化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科学发展用地。 各地要采取措施，加强土地利用计划执行监管，认真做好土地利用计划安排使用登记统计，落实计划安排使用网络直报制度，实时监控计划执行情况。要加强土地利用计划执行考核，全面落实计划指标奖罚，提高计划的约束力，确保计划有效执行。 （二）严格建设项目用地预审。强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。做好经营性和工业项目出让土地的用地预审，在项目审批（核准）前，必须先按程序进行用地预审，预审意见提出的要求，要作为出让条件纳入出让方案。 加强对部委托建设项目用地预审的管理，除法律法规规章明确的项目用地外，对部有关政策性文件明确的灾后重建等特殊地区的项目用地委托预审事宜，实行一事一报制度。 （三）严格依据规划审查各类用地。单独选址建设项目，已列入土地利用总体规划重点建设项目清单，在土地利用总体规划设定的交通廊道内，或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区的，要按照规定及时审查报批用地；未列入土地利用总体规划，但符合《土地管理法》第26条规定的，要按照有关规定，根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件，及时修改规划，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批；未列入土地利用总体规划，也不符合《土地管理法》第26条规定的，不得批准用地，确需建设的项目，需先修改规划，按规定程序报规划原批准机关批准后才能审批用地。 城镇村建设用地，在土地利用总体规划确定的城乡建设用地允许建设区内选址的，按照规定审查报批用地。需要改变允许建设区的空间布局形态，在有条件建设区进行选址建设的，要在确保允许建设区规模不增加的前提下，编制规划布局调整方案，经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。因城镇化进程加快，超过规划城镇建设用地规模，需要在允许建设区规模之外使用有条件建设区的，必须在对规划进行定期评估后，在确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高，建设用地规模不增加、布局更合理的前提下，编制规划布局调整方案，经规划原批准机关同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。 围填海造地，涉及围填海的规模、用途和布局符合土地利用总体规划的，要按照规定审查报批；未纳入土地利用总体规划的，要编制规划修改方案，经规划原批准机关批准后审查报批。 土地整治项目，应当优先在土地利用总体规划及土地整治规划确定的土地整治重点区域、重大工程、示范区和基本农田保护区、集中区、整备区内安排。 （四）严格中心城区规划控制范围的管控。各级国土资源主管部门要严格控制中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改，国务院批准的城市土地利用总体规划确定的中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改，须报国土资源部备案。 （五）规范土地利用总体规划评估修改。经国务院批准的大型能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。 建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制，严格规范土地利用总体规划修改。对土地利用总体规划的修改，必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证，并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后，方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，改变约束性指标，调整重大布局等原则性修改，必须经规划原批准机关批准。严禁擅自通过修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。 |
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