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立足于世卫组织的基本法律文件，美国所谓“暂停资助”的含义及影响何在？作为成员国的美国与世卫组织之间是否存在双向的“问责”法律渠道？在对世卫组织抗疫行为的适当性存在争议时，又是否有可以通过国际法律手段予以解决？试作厘清如下： PART 01 一、美国“暂停资助”的含义 根据《世界卫生组织法》（Constitution of the World Health Organization，以下简称《组织法》）及《世界卫生组织财务条例》（Financial Regulations of the World Health Organization，以下简称《财务条例》），世卫组织资金来源的基本类别有二：一为“评定会费”，二为“自愿捐款”；前者是国家作为会员国所分摊的财政义务，后者则是会员国在评定会费之外或是非会员国的其他各方依意愿所投入的资金。 从美国总统相关发言中的措词来看，所谓“暂停资助”（to halt funding），并未特指为“评定会费”（Assessed Contributions）或是“自愿捐款”（Voluntary Contributions），而应是可涵盖所有类型下对世卫组织的资金投入。由此，部分媒体所报道的“美国宣布停缴世卫会费”一说，存在一定误读。同时，据世卫组织所公布的预算比例，近年来“评定会费”所占的比例已减少至资金总额的四分之一，剩余比例的四分之三及以上均来自愿捐款。这意味着，“暂停资助”的后果将远比仅“停缴会费”更为严重。 图片来自媒体报道 PART 02 二、美国“暂停资助”的法律后果 世卫组织有关会员国财政义务的规定主要体现于其《组织法》的第七条、第五十六条。据《组织法》第七条，“如会员国未履行其对本组织所担负之财政义务”，则在“卫生大会认为情形适当时，可停止该会员国所享有之选举特权及便利”。但对于这一后果，仍然有两点需要澄清：第一，按照《财务条例》第5.1条，《组织法》第五十六条下的会员国财政义务仅限于“评定会费”；第二，依据世界卫生大会第WHA41.7号决议（1988年），只有在某届世界卫生大会开幕时，某一会员国的欠缴会费数额达到或超过其前两个年度应缴会费额的情形下，才能由大会做出暂时中止该会员国表决权的决定。 因此，基于世卫组织当前的法律框架，美国的“暂停资助”将难以招致直接的法律后果：一则，若美国切断的资金仅限于“自愿捐款”，则对其作为会员国的财政义务并无关碍；二则，若美国确实“停缴会费”，其欠缴额度是否将积累至与其前两个年度应缴会费相持平或更高，尚需观其后效；三则，即使美国的行为在性质及金额上都足以引发《组织法》第七条下的后果，这一后果的正式决定也只能在下届世界卫生大会上做出，且美国在该届大会开幕式前仍未能降低其欠款总额。 PART 03 三、对美国“暂停资助”的问责可能 （一）后续问责的可能依据 世卫组织的基础性法律文件中并无授权该组织问责会员国的明确机制。同时，一如上文的观察，即使会员国违背财政义务并已严重至相应程度，所招致的后果也不过是暂时中止其在世界卫生大会上的投票权，且可随着其会费的补缴而取消。 不过，虽然无法基于上述直接性规定确认美国行为的法律责任，某些可覆盖财政义务的间接性规定仍然存在，并具有援引适用的一定价值。如，《组织法》序言末段所及，各“签订国”应“求彼此及与其他方面之合作”，以“共同促进及保护各民族之健康”；又在第二条第（二十二）款中规定，世卫组织的职权包括“采取通常一切必要行动，以求达成本组织之宗旨”。又如，《国际卫生条例》（2005）（以下简称《条例》）第四十四条明确要求，“缔约国应尽可能”在多个方面“相互合作”，其中就包括“筹集财政资源以促进履行其根据本条例承担的义务”。 （二）后续问责的可能手段 从美国“暂停资助”的理由来看，对于世卫组织是否在本次疫情抗击中行为失当、对疫情蔓延负有责任，美国与世卫组织间显然存在着认知分歧，并可能进一步产生法律性质的争议。因此，尽管世卫组织的法律框架中并不存在直接问责的机制与途径，但从争端解决入手仍可能实现澄清事实、明晰权义、确认责任的目标。 从国际组织的一般性实践来看，对于政府间国际组织与国家间的争端，通过政治解决或仲裁解决是明确可行的方式，但尚无可普遍适用的国际司法手段。在世卫组织的法律框架之下，对于会员国之间的争端，在争端方未能就解决方式达成一致的情形下：就《组织法》“解释或适用”的争端，可提交到国际法院（《组织法》第七十五条）；就《条例》“解释或执行”的争端，可提交总干事，由其“尽全力解决”（《条例》第五十六条第二款）。而对于会员国与世卫组织之间的争端，在有关《条例》“解释或执行”时，仅给予“提交卫生大会”一条路径（《条例》第五十六条第五款）；但作为联合国专门机构，世卫组织可在联合国大会许可下，“就本组织主管事项之法律问题，请求国际法院发表咨询意见”（《组织法》第七十六条）。 尽管国际法院的咨询意见并无法律拘束力，但其对相关法律理论及问题的发展及澄清、对后续国际实践的导向甚至示范意义却是无庸置疑。事实上，世卫组织早有通过国际法院的咨询管辖来明晰确认涉及会员国相关法律问题的先例。如，“世界卫生组织同埃及之间1951年3月25日协定的解释”（ICJ，1980）及“一国在武装冲突中使用核武器的合法性”（ICJ，1996）的咨询意见。因此，无论是依据《组织法》等对美国“暂停资助”行为的性质及责任认定时的“解释或适用”争端，还是依据《条例》对世卫组织在本次疫情中有关信息公开、公共卫生应对等措施的适当性及可能责任认定的“解释或执行”争端，在现行国际法律框架下，仍然存在明晰是非并最终“问责”的可能。  作者简介 |
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