构建公职人员预防腐败制度体系

腐败既是政治问题，也是社会问题；既是国别问题，又是世界性问题。反腐败是廉政治理的核心，围绕预防、惩处与监督构成的反腐败治理体系是国家善治的关键。《联合国反腐败公约》强调“各缔约国均应当努力制定和促进各种预防腐败的有效做法”。从国际经验看，各国已趋向于以预防性措施为主来构建公共部门反腐败的制度体系。其中，尤其以公职人员的预防腐败制度为重中之重。

公职人员行为守则制度

公职人员行为守则制度（以下简称“行为守则”）是对公职人员的道德要求法律化的有力措施。联合国大会在1996年12月12日通过了《公职人员国际行为守则》，在序言中“建议成员国将守则用作指导反腐败工作的工具”。“公职为信托的职位”，这是当今国际社会普遍认同的政治常识。无论是选民直接选举产生的公职人员，还是通过选拔或任命而任职的公职人员，都是受人民之托担任公职，而行为守则是贯彻公共服务“廉正、诚实和尽责”原则的主要措施。

行为守则详细规定了对公职人员履行职务行为的各项具体要求，包括公职人员的价值观、职责和责任、利益冲突和接受礼物政策、公共机构所有信息的使用规则等。针对不同机构、部门和岗位的公职人员，可以制定不同的行为准则以适应不同职能的需要。行为守则执行情况的监督和评估环节是一个十分重要但常被忽略的部分，其价值在于不仅为当局提供了公职人员遵守守则的客观数据信息，而且通过对公职人员的调查和纪律处分情况的分析，可以为监测和评估公职人员反腐败效果提供更为有价值的信息。

行为守则以公共服务价值观为指导，为防止腐败提供了屏障，但并不仅仅限于反腐败，而是旨在提高公职人员履职的综合技能。因此，行为守则可以与相关文件或法律相融合，构成更广泛的社会诚信体系的一部分。

内部举报制度

内部举报制度是公共权力自我净化的必要手段，是“由前任或现任的组织成员公布的该组织控制下的非法的、不道德的及不合理的事件，且这些事件本来是可以避免的”。目前，大多数国家法律或法规规定公职人员有义务举报腐败和其他刑事犯罪。但实际上，公职人员举报数量仍然较少，原因主要有：害怕受到上司或同事的报复，担心有关部门不会采取任何行动。因此，在设计公职人员举报制度时应考虑如下因素。

安全和开放的工作环境。实践中，以骚扰、开除甚至死亡威胁等形式进行报复是打击举报的主要手段，导致公职人员没有意愿举报腐败行为。因此，促进举报工作的关键在于，为任何出于善意和合理理由提供有关腐败犯罪事实的举报人提供足够的保护，减少遭受报复的空间。

对腐败行为的明确界定。举报腐败行为应涵盖《联合国反腐败公约》中被确定为犯罪的行为，如贿赂、挪用公款、影响力交易、滥用职权、洗钱、妨碍司法等与腐败相关的任何不法行为，帮助公职人员确定应当进行举报的范围。

简明的举报渠道。应确保举报渠道清晰、简单，并为公职人员所熟知。通常应在公共机构内部提供多种渠道，并允许灵活选择最适合的渠道。有些国家采取一种分层式的举报方法，公职人员在进行内部举报之后，可以向外部实体（如最高审计机构或媒体）进行举报，但如果涉及与国家安全、官方或军事机密有关的腐败行为，当局应为其提供特殊渠道。

鼓励机制。可以为举报者提供奖励，包括荣誉证书或奖励金。像美国多德—弗兰克法案（Dodd-Frank Act）提供金钱补偿，以获得违规信息。韩国《反腐败法案》为举报腐败者提供20%的奖金返还，最高达 20亿韩元（约合200 万美元）的奖励。

高效的处理机制。当前仅有少数国家成立了独立的监督和防止报复的机构，如美国特别法律顾问办公室、加拿大公共部门廉政专员。许多国家都将举报人保护委托给原有的监察或执法机构进行后期处理，但有效性值得怀疑。处理举报的部门应具有足够的资源和能力，并能够与其他机构开展反腐败合作，以实现对举报的有效调查和解决。

财产申报制度

财产申报制度是一项管理公职人员利益冲突的制度工具。2012年世界银行的一份报告显示，目前有137个国家在执行财产公示制度。经合组织成员国（OECD）全部实行财产公开，其他地区有60%—90%的国家有此类规定。联合国《公职人员国际行为守则》规定“应视本人的职务并根据法律和行政政策的许可或要求，按要求公布或披露，并在可能的情况下，公布或披露其配偶和其他受赡养者的私人资产和债务”，“公布可能会构成利益冲突的业务、商业和经济利益或为经济盈利而从事的活动”。因此，《联合国反腐败公约》缔约国应该根据本国的传统及国情设计相应的财产申报制度。

在全球范围内，财产申报方式有三类：初任申报、年度申报与离职申报。从申报主体看，要求所有公职人员披露申报在实施上既不合理也不现实。只有面临较高利益冲突风险的公职人员应被要求申报其资产。此外，还应要求这类公职人员的家庭成员，包括但不限于配偶和子女，申报其私人资产。从申报内容看，具体包括资产，例如房地产、土地、车辆、珠宝等；资产的收益所有权；收入，包括来源；投资或证券；与金融机构的关系（银行账户）；负债，例如贷款、债务或抵押；外部活动，如担任董事会成员、大学教授职位、咨询活动；担任公职前后的就业活动；超过特定价值的任何种类的礼物等。从程序上看，申报制度的最大挑战在于验证信息的真实性。一些国家设置了专门机构接收并审查所有资产申报和制裁违反者，但许多国家没有能力建立配套的机制来检查公职人员提供的信息，需要进行对比分析。因此，现实中可行的方案是基于风险标准和随机选择来验证申报样本。

惩戒制度

制定公职人员惩戒制度，目的在于通过严惩和程序公正之间的有效平衡来抑制腐败的发生。各国的惩戒形式多种多样，通常由公共部门处理较轻的违法行为，严重罪行则在司法机构进行审理。在有些国家，针对不同的公职人员类别（如公务员、警察、军人、法官、立法代表）设有专门制度。

惩戒制度将加强公职人员的责任感，并对潜在的不法行为具有威慑作用，同时政府借此向社会公众表明国家维护法治的承诺和价值观。但是，要充分发挥惩戒机制的作用，必须考虑两个关键因素：尊重程序公正原则，确保其实施有效。程序公正原则包括合法性、非追溯性、罪罚相称性、控辩对抗性和审理独立性等要求，构成惩戒制度的指导原则。该原则包含了当局在追究腐败行为过程中应遵守法定程序特别是尊重公民人权的法治精神。惩戒的有效性可通过对被控的腐败行为是否及时调查和结案来进行评估。

腐败的实质是公共权力滥用，而廉政治理的关键是用法治原则和制度设计有效监督和制约权力。各国的反腐败经验表明，预防腐败措施从多方面强化公职人员管理和防止腐败的发生，维护了政府的廉洁声誉并增进了公众的信心。需要指出的是，一个政治体制的廉洁与腐败是多因素综合作用的结果，历史传统、公民素质、国体政体、经济发展水平、国家治理体系和治理能力等都会影响一个国家的政治生态。因此，具体的制度设计只能置于具体的国情和时势中来加以考虑。（作者单位：中国人民大学法学院）

（本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“跨国公司犯罪的法律控制问题研究”（11JJD820014）阶段性成果）

来源：中国社会科学报