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闲置土地处置中法律文书的执行 作者：陈富德 来源：《中国土地》2017年 依法及时对闲置土地进行处置，对于实现土地集约节约利用有着重要意义。实践中，对闲置土地的处置不可避免地会伴随生效法律文书的执行问题。但现行法律中一些规定并不明确，如滥用职权与玩忽职守的界限不清等，增大了国土部门及其工作人员的履职风险。为此，笔者对国土部门处置以出让方式取得国有建设用地使用权、非因政府原因造成的闲置土地时，如何执行生效法律文书的有关问题略作探讨。 笔者所称的法律文书，仅指法院作出的对土地使用权保全查封裁定书和执行查封裁定书（以下统称查封裁定书）、在执行程序中作出的拍卖成交裁定书和以物抵债裁定书（以下统称执行裁定书），以及在民事审判程序中作出改变原有物权关系的判决书和调解书（以下统称生效判决）。 所谓执行，仅指法院作出查封裁定书并向国土部门送达协助执行通知书后，国土部门的协助行为，以及行政相对人持执行裁定书、生效判决向国土部门提出申请后，国土部门办理土地变更登记的行为。 一 闲置土地立案前阶段法律文书的执行 建设用地使用权人与国土部门签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下称出让合同）后，由于种种原因在约定开工日期后的1年内没有开工建设、或虽开工建设但开工面积不足1/3、或投资额不足总投资额1/4且停工满1年的即构成闲置土地。在该过程中，出让合同约定的“动工开发日期满一年”是一个节点，在该节点前，不构成闲置土地，国土部门只能督促开工，此时即属于闲置土地的立案前阶段。 在该阶段，国土部门收到法院的查封裁定书，应当按照协助执行通知书的要求和查封裁定书载明的内容协助办理查封手续。对于土地逾期开发超过半年的，可以在送达回证上对该宗土地存在闲置风险进行提示。 对于当事人持执行裁定书或生效判决申请办理土地使用权变更登记的，国土部门应当按照《不动产登记暂行条例》规定的程序受理并进行变更登记；对于土地逾期开发超过半年的，应当向办理变更登记的申请人作出应当继续履行原出让合同以及土地闲置法律后果的书面提示。 二 闲置土地查处阶段法律文书的执行 建设用地使用权人取得国有建设用地使用权后，迟延开工涉嫌构成闲置土地的，国土部门应当立案查处。立案后至行政处罚决定书向当事人送达前属于闲置土地查处阶段。 在该阶段，国土部门收到法院的查封裁定书，应当按照协助执行通知书的要求办理查封手续，并在送达回执上注明“该宗土地涉嫌闲置，正在立案调查”。 对于当事人持执行裁定书或生效判决申请办理土地使用权变更登记的，应当向申请人发出书面提示，告知该宗土地正处于涉嫌闲置土地查处程序中；申请人应当作出书面承诺，承诺土地变更登记后继续履行出让合同，并自愿承担土地闲置的法律后果，方可办理变更登记。行政处罚案件终结，作出《征缴土地闲置费决定书》的，向变更后的使用人送达，由变更后的使用人在30日内缴纳闲置费；作出《收回国有建设用地使用权决定书》的，向变更后的使用人送达并通知其30日内办理该宗土地使用权的注销登记。 申请土地变更登记的当事人不同意出具书面承诺的，不予办理变更登记。行政处罚案件终结，作出《征缴土地闲置费决定书》的，国土部门向原建设用地使用权人送达，由原建设用地使用权人或变更登记的申请人缴纳闲置费后，方可办理土地变更登记；作出《收回国有建设用地使用权决定书》的，国土部门应向原使用人送达并要求其30日内办理土地注销登记，拒不办理注销手续的公告注销土地登记，将土地纳入储备土地。同时，将土地已收回的情况书面告知变更登记的申请人。 三 闲置土地处罚后法律文书的执行 国土部门依法作出《征缴土地闲置费决定书》或《收回土地使用权决定书》并向行政相对人送达，该行政行为生效。在行政决定书生效后至法院立案强制执行前的阶段属于闲置土地处罚后阶段。 《征缴土地闲置费决定书》生效后，国土部门收到法院查封裁定书，应协助办理查封手续，同时，向查封的法院发送书面风险提示函，明确告知该宗土地属闲置土地，已经作出《征缴土地闲置费决定书》并生效的事实，同时将《征缴土地闲置费决定书》副本抄送法院。一旦法院将查封土地拍卖、变卖的，拍卖、变卖款项应优先缴纳土地闲置费，剩余部分由法院按照法定程序处理。如果执行查封的法院没有进入拍卖程序，国土部门应当申请法院强制执行，并将申请强制执行的情况告知查封的法院。 《征缴土地闲置费决定书》生效后，申请人持执行裁定书或生效判决申请办理土地使用权变更登记的，国土部门应当书面告知申请人行政处罚情况，由变更登记的申请人或原使用人缴纳土地闲置费后，方可办理土地使用权变更登记手续。 《收回国有建设用地使用权决定书》生效后，国土部门收到法院的查封裁定书，应根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第3条第2款的规定，向法院提出审查建议并附具《收回国有建设用地使用权决定书》和送达回证的复印件，请求法院依据《最高法院关于法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第31条第（6）项的规定，作出解除查封的裁定。 《收回国有建设用地使用权决定书》生效后，当事人持执行裁定书或生效判决申请办理土地使用权变更登记的，国土部门不予办理，并书面告知申请人土地收回决定书已经生效的事实。 四 闲置土地处置中法律文书执行的其他有关问题 司法查封对闲置土地构成及处置的影响。国土部门在闲置土地立案前，协助法院办理土地查封后，随着时间的推移，超过了出让合同约定“动工开发日期满一年”的节点未开工建设的，是否涉嫌构成闲置土地，在实践中存在不同的认识和做法。一种观点认为，土地查封后，超过了合同约定“动工开发日期满一年”节点未开工建设的，即构成闲置土地。另一种观点认为，土地出让合同属于民事法律关系，法院对土地使用权查封属于司法行为，司法行为介入民事法律关系后，查封即阻却了出让合同的履行，也相应地阻却了闲置土地的时间进程。因此，自司法查封后不应继续计算出让合同约定的开工时间，即使超过合同约定的“动工开发日期满一年”未开工建设的，也不构成闲置土地。笔者认为，按照我国法律理论，法院查封土地使用权是为了保证实现债权人的债权而限制土地使用权转移的强制措施，不影响土地的利用，因此查封不构成对土地开发利用的障碍，土地使用权查封后，使用人应继续履行出让合同约定的权利义务。超过出让合同约定“动工开发日期满一年”节点未开工建设的，即构成闲置土地，国土部门应立案查处。为了实现法院查封的目的，国土部门立案查处已查封的土地时，应将立案查处情况书面函告作出查封裁定的法院。法院可以要求当事人补充保全担保财产或通知申请执行人继续提供被执行财产。国土部门对闲置土地进行处置，不影响法院查封目的的实现。此外，第二种观点既不符合土地管理和民事诉讼的立法精神，也极易造成土地长期闲置而无法处置，不利于土地资源的节约集约利用。 执行裁定书和生效法律文书对闲置土地构成和处置的影响。当事人持执行裁定书或生效判决办理土地使用权变更登记后，超过原出让合同“动工开发日期满一年”的节点未开发建设的，是否涉嫌构成闲置土地，在实践中也存在不同的认识和做法。一种观点认为，新的土地使用权人逾期开发超过原出让合同约定的“动工开发日期满一年”的节点，即构成闲置土地。另一种观点认为，依据法院生效法律文书办理土地变更登记，属于物权法规定的物权特殊取得方式，按照民事权利优先于行政权力的司法原则，开工时间应当从土地变更登记之日重新计算，并进而认定是否构成闲置土地。笔者认为，土地使用权变更登记属于土地使用权主体变更，该行为在法律上属于土地使用权转让，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第21条的规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”。因此，变更后的使用人应继续履行原使用人与国土部门签订的出让合同，即新的使用人应继承原使用人对该宗土地的权利和义务，包括按约定开工建设的义务。超过原出让合同“动工开发日期满一年”节点未开工建设的，即涉嫌构成闲置土地，国土部门应当以变更后的使用人作为当事人立案查处。 本期主编 主编简介 |
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