政府融资担保体系建设的国际比较与借鉴

我国融资担保行业发展的现状与挑战

（一）我国融资担保行业发展现状

 2015年8月，《国务院关于促进融资担保行业加快发展的指导意见》（国发〔2015〕43号）提出构建政府性融资担保体系以来，各级政府纷纷加大投入力度，推动设立政府性融资担保机构，通过市场竞争和规范监管“倒逼”融资担保机构优胜劣汰，推进了融资担保行业“减量提质”。截至2016年末，融资担保行业总资产13500亿元，净资产11154亿元，实收资本10220亿元，比2013年增加近1500亿元。全国共有融资担保机构6763家，比2013年减少1422家，其中民营及外资控股减少了1890家，国有控股增加了468家。政府性融资担保机构数量占比35%，担保规模占比超过70%。我国已逐步建立起以政府性担保机构为主体，以商业性担保和民间互助性担保为两翼，全国、省、市、县分级组建融资担保机构“一体两翼四层次”的融资担保体系。在此基础上，国家提出设立国家融资担保基金，以填补政府性融资担保体系的最关键一环，进一步提升政府性融资担保行业的规范运作和可持续发展能力。2018年4月，国务院正式批准设立国家融资担保基金，由中央财政联合有意愿的金融机构共同发起。目前基金已完成工商注册，首期募集规模661亿元。

（二）政府支持融资担保体系建设面临的现实挑战

一是机构定位不清，主业不突出。政策性担保机构和商业担保机构的分类标准不清，默认国有担保机构为政策性担保机构，民营担保机构为商业担保机构。但由于政策性担保业务风险高、费率低，收益难以覆盖成本，因此大量国有融资担保机构获得财政注资后，往往采取“以商补政”方式，大力拓展以债券融资担保为主的商业担保业务，支持小微企业和“三农”融资的政策性担保业务占比偏低，且逐年萎缩。

二是机构资本规模较小，抗风险能力不足。当前我国担保机构注册资本规模分布呈“两头小、中间大”态势，多数机构注册资本在1亿元-10亿元之间，机构自身抵御风险能力较弱，影响了担保业务的拓展。

三是担保主业盈利性差，可持续经营能力较弱。2016年，全国融资担保机构年末在保余额2万亿元，当年实现担保业务收入358亿元，同比下降8%，其中融资担保业务收入265亿元，同比下降18%。融资担保业务收入占比从2015年的84%下降至2016年的74%。

四是再担保分险功能和稳定器作用有待加强。一是再担保机构通常被归为普通国有企业，需落实国有资产保值增值要求，拓展再担保业务的顾虑较多。二是部分省级再担保公司再担保业务占比较小或覆盖范围较窄，在目前代偿高发期再担保意愿不强，实际代偿补偿支出较小，再担保的分险作用有限。三是部分再担保机构自身造血功能不足，过度依赖直接担保业务等增加收入，一旦直保业务出现较多代偿损失，便直接影响再担保业务拓展能力。四是缺乏全国统一的再担保业务标准、放大倍数、风险准备金计提、考核评价机制等管理规范。

五是风险收益不对等，银担合作不畅。目前担保机构参与银担合作的准入门槛较高，且银行通常让担保机构承担大部分甚至全部贷款损失风险。而在收益水平上，银行普遍对中小微企业贷款进行风险溢价，贷款利率通常为6%-7%甚至更高，而担保机构的担保费率通常不到3%，政策性担保费率往往不到1.5%，收益与风险不匹配的矛盾突出。

六是融资担保行业面临的行政干预较多。在政府支持融资担保体系建设过程中，部分地方政府过分强调融资担保的政策性定位，指定、推荐甚至强制融资担保机构承保特定项目以落实政府目标，不按风险定价和业务成本硬性规定低保费，干预了融资担保机构的正常运作。因此，亟待建立统一的全国性融资担保体系，减少行政干预和地区差异，保障融资担保机构的独立决策和市场化运作。

政府支持融资担保体系发展的国际经验

（一）法国模式：国家担保基金 法投行受托运营

1.职能定位和资金来源

自2005年起，法国政府每年从财政预算中安排担保基金，委托法国国家投资银行（下称“法投行”）开展政策性融资担保业务，用于支持中小企业整个经营周期内的融资和市场创新。担保基金由政府全额出资，每年由法投行与政府协商，根据上一年担保业绩确定当年的担保基金规模，从财政预算中拨付。政府可以根据不同行业发展情况及市场环境等因素，有针对性地调整基金支持范围，设立对应不同领域的专业担保子基金。

2.运作模式

法投行可以按照协议要求，根据企业所处生命周期以及风险分级确定担保基金的放大倍数，平均为12-15倍。担保基金不直接为债务人提供担保，而是同贷款银行签订风险分担协议，约定风险分担比例，承保贷款金额的40%-70%。当中小企业贷款逾期时，担保基金不需要代为偿付，而是由贷款银行直接向企业追偿或处置抵押物，待完成诉讼并拿到法律仲裁等文件后，担保基金按约定比例对贷款银行的净损失额进行赔付。担保基金的资金运作主要用于法国财政部的定期存款，另有部分资金可购买银行债券、可转让债券以及大额存单等。法国议会和财政部根据法律授权对担保基金的运作规范性和运营绩效等进行评价。

（二）德国模式：政府代偿补偿 地方担保银行

1.职能定位和资金来源

为了解决中小企业因缺少合格抵质押品而面临的融资难问题，1954年，德国出现了第一家担保银行。担保银行为非营利性的经济促进机构，完全独立于政府，根据《德意志联邦银行法》进行市场化运作，接受联邦金融服务监管局的监管，并需要满足新巴塞尔协议对资本充足率的要求。担保银行重点服务于创业型、成长型中小企业，为避免同业竞争，担保银行只能在注册州经营；只提供担保，不得从事存款、贷款业务。其股东包括商业银行、保险公司、工商业联合会、手工业联合会以及行业协会等。股东无股息和分红要求，盈余可转增资本金或充实风险准备。为扶持担保银行发展，德国政府专门出台了税收优惠政策，只要担保银行新增利润继续用于担保业务，就可以依法免税。目前德国16个联邦州每个州均有一家担保银行。

2.运作模式

担保银行接受新成立公司、家族企业和其他已存在企业的担保申请，中小企业单笔申请担保额度上限为125万欧元，期限不超过15年，不动产项目融资担保期限不超过23年。担保银行会根据全面的企业信用信息对其进行信用评级，重点考核其财务状况和未来发展状况。评级越高，担保费率越低。担保申请成功后担保银行会一次性收取担保总额0.75%-1.5%的评审费，之后企业须于每年年初支付在保余额0.8%-1.2%的担保费。

经过多年发展，德国的担保银行已经形成了完善的风险分担机制。一般情况下，担保银行与承贷商业银行承担的贷款风险比例为8∶2。同时，联邦政府和州政府为担保银行的代偿损失进行再担保，且不收取任何费用，其中联邦政府承担39%，州政府承担26%，剩余35%由担保机构承担。通过逐级分险，担保银行最终仅承担28%的贷款损失风险。在此基础上，如果担保银行的代偿损失率超过3%，还可以通过提高担保费率、请求政府提高损失分担比例或请求股东增资等方式进行风险补偿。

（三）日本模式：金融公库 地方信用保证协会

1.职能定位和资金来源

日本是最早建立中小企业信用保证体系的国家。20世纪30年代，为应对空前的经济萧条，扶持中小企业发展，政府开始通过建立信用保证体系，为中小企业融资提供支持。1937年到1952年日本各地陆续成立了共52家地方信用保证协会。1958年7月，日本政府设立了全国性的小企业信用保险公库（2008年更名为日本金融公库），初步建立了信用补充制度。

日本地方信用保证协会是公共法人，独立于政府运作。根据《日本信用保证协会法》，政府和金融机构都有义务对地方信用保证协会出资。日本各都道府县政府根据当地中小企业融资和发展的实际需要，给信用保证协会补充资本金，并列入财政预算，各金融机构为信用保证协会捐资可以直接列入成本费用开支。各地方政府出资比例不同，但一般为50%以上。日本金融公库由政府全额出资。

2.运作模式

信用保证协会的一般信用保证期限不超过10年，企业流动资金贷款保证期限不超过15年，设备资金贷款保证期限不超过20年。各地方信用保证协会的最高保证限额为资本金的35-60倍。保证费最高为年1%。

日本建立了多层级的风险分担机制。信用保证协会与贷款银行实行“责任共有制度”，信用保证协会承担贷款损失风险的80%，贷款银行承担其余20%。日本金融公库为信用保证协会提供再担保，分担其70%-80%的风险。贷款损失发生后，日本金融公库会在2个月内将其分险部分的资金先行拨付给信用保证协会由其先为中小企业代偿，信用担保协会最终获得追偿款再按照分险比例返还给日本金融公库。信用保证协会要向日本金融公库支付40%的保费收入作为再担保费。

启 示

（一）明确融资担保体系的政策性定位

国际经验表明，中小微企业融资担保业务具有准公共产品属性，无法完全依靠商业担保机构运作，需要政府给予大力扶持。因此，我国政府性融资担保体系建设宜坚持政策引导与市场主导相结合，突出以支农支小为主业，切实发挥财政支持保障作用，引导撬动金融资源流向普惠领域。

（二）完善利益融合的风险分担机制

融资担保行业属于高风险行业，构建融资担保体系应当立足于增强融资担保机构风险抵御能力。从国际经验看，由于小微企业及“三农”主体自身融资条件差，贷款风险通常由参与主体共同分担，既有利于防范道德风险，又能够增强融资担保机构、银行拓展业务的能力和积极性。我国之前融资担保行业定位为商业运作，贷款风险在银行、担保机构和政府间推来推去，谁都不愿承担更不愿意全担，严重影响了融资担保功能的发挥，甚至反而增加了融资成本。因此，通过构建自上而下的“政银担”合作机制，将各级政府、融资担保机构拧成一股绳，进一步加强与银行的业务合作和风险分担，有利于促进参与各方的“利益融合”，更好发挥支农支小的作用。

（三）建立持续输血的风险补偿机制

融资担保行业收益水平较低，融资担保机构普遍“保本微利”运行，单靠自身利润难以覆盖代偿损失。一旦发生代偿，将可能直接侵蚀本金，影响机构的风险偏好和业务拓展能力。因此，日本、德国都建立了政府注资和股东捐资机制，为融资担保机构持续输血，确保其逐步放大效应。我国部分地方政府已开展了融资担保风险代偿补偿方面的探索，下一步，需要考虑在国家层面建立“上下联动”的风险补偿机制，以提升政府性融资担保体系的可持续发展能力。

（四）发挥国家融资担保基金的龙头带动作用

国际上，各国的中小企业担保体系都有统一的全国性的组织机构，以实现对全国范围内中小微融资担保业务的统一管理。当前我国担保机构实行属地管理、各自为政，与银行的跨区域垂直管理形成鲜明对比，在开展银担合作时，往往处于弱势地位，难以在利率、期限、抵质押条件等方面为小微企业和机构自身争取更多利益。国家融资担保基金设立后，可发挥行业龙头作用，推动与银行业金融机构的“总对总”合作，引导地方各级融资担保机构聚焦主业、统一标准和条件，推动形成政府支持、资源共享、风险共担、统筹兼顾、多级联动的融资担保体系。

（五）用好绩效考核指挥棒

一是要加强对国家融资担保基金的绩效考核，确保基金运作不偏离主业。基金不能盲目扩大业务范围，不能无限制地为地方融资担保机构提供支持。基金设置准入门槛，严格限定范围。基金要求合作机构主业突出、聚焦小微、管理规范、风险控制能力强，并明确涉农涉小业务占比、成本控制、代偿率等考核要求。二是要逐级穿透，加强业务引导。要通过业务合作，建立政银担合作以及中央、省、市、县多层次风险分担机制，通过逐级穿透管理、落实规范管理要求，放大增信效果，提升整个体系服务能力。三是强化监督惩戒，确保政策导向。要通过项目资料报备、财务报表审查、现场检查、风险评估等管理措施，加强对体系内融资担保机构的监督和指导。对于违反合作要求、违规经营业务、存在重大风险隐患的，要及时予以纠正，确保融资担保机构业务方向符合国家政策导向。

作者单位：阚晓西: 财政部金融司

易 赟: 财政部金融司

刘宝军: 财政部金融司

来源：《财政科学》第9期