撤销登记的法理及其适用

神州国土 2021-04-17

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本文发表于《中国房地产》2019年5月上旬期

地方经常遇到这样的案例：申请人以登记原始资料缺少公告、权属来源等材料为由，认为不动产登记簿记载的权利人错误，要求登记机构撤销登记。申请人可能提供，也可能无法提供相关的权属来源证明，仅有亲属关系等继承关系证明。很多时候登记发生在多年以前，甚至超过20年最长诉讼时效。由于档案保存等原因，登记机构难以按照复议机关或法院要求提供当时登记合法性的依据材料，可能被认为登记不合法而要求撤销登记。不动产登记相关法律法规及操作规范没有撤销登记的规定，《不动产登记暂行条例实施细则释义》认为可以按照更正登记的程序来做撤销登记。笔者认为，更正登记和撤销登记的情形完全不同，发生原因也不相同，难以适用。撤销登记并非登记类型，从性质上看是对错误行政行为的纠正，《不动产登记法》应对此予以明确，限制登记机构擅自撤销登记，也要对法院由于登记瑕疵导致的登记错误予以撤销登记予以限制，只有在登记原因无效、不存在及违反法律、行政法规规定的情况下方可予以撤销登记。

一、已经登记的不动产权利不得擅自撤销

目前不动产登记相关法律没有撤销登记的规定，由于物权变动的效力是申请加登记的行为，申请人常认为不动产登记是登记机构所为，所以登记机构也可以撤销登记，很多登记机构也有这样的迷思。最高法院江必新副院长在2016年国土资源系统的一次视频讲座中提到，登记机构的登记行为是基于申请人提交的申请材料，是一种程序性的行政行为。不能因为法律将登记作为物权变动的生效要件，而错误地认为财产权是登记机关赋予的。物权变动的原因是当事人之间的实质法律关系，登记是因法律的规定成为物权变动的要件，但对物权变动的内容并没有决定权。不动产登记机构作出不动产登记的行政行为后，即具有确定力及执行力，并发生权利推定效力，原登记机构也应受其约束，不得未经必要的程序就撤销登记。这是行政法上信赖保护原则即“禁止反言”的具体应用，籍以维护政府行政行为的公信力，并保护善意相对人。

所谓权利推定效力，即不动产物权登记推定真实的效力，是不动产登记的核心效力，在依法律行为发生物权变动的情形，只有登记了才能发生物权变动的效力。不经登记，法律不认为发生了物权变动。除非有相反证据证明，法律推定记载于不动产登记簿的人是该不动产的权利人。推定意味着立法者以一定的事实（推定基础）直接推导出另外一个特定的法律要件（法律效果）。不动产登记簿的推定力是一种权利推定而非事实推定。一般而言与事实推定相同，可以通过反证推翻。但登记的推定力是基于非讼事件的权利推定，必须依法律程序比如更正登记或者民事诉讼程序更正，不能直接推翻其登记推定力。

虽然不动产登记是行政行为，因其牵涉到相对人的权利，法院也不能仅因为登记行为存在程序上的瑕疵而撤销登记。最高法行申（2017）181号判决认为，房屋行政登记是对房屋所有权转移、变更等物权变动的确认，登记程序存在瑕疵，但双方存在转移登记的真实意思表示，不应撤销该颁证行为。在 “易A等三人诉溆浦县人民政府、怀化市人民政府土地行政登记纠纷案”中，最高人民法院认为，颁证程序虽然存在一定瑕疵，但该瑕疵不构成严重程序违法，在没有证据证明该瑕疵是不能补正的情形下，撤销颁证的行政行为法律依据不足。登记机构行政行为的瑕疵不影响物权登记的效力。

二、行政机关只能以撤销行政行为的方式撤销登记

我国物权法采取债权形式主义立法模式，没有承认物权行为的无因性，物权行为（即申请登记行为）与作为原因行为的债权行为（即合同）或权属来源证明文件同一命运，因此只有登记原因行为无效、意思表示不存在或无效的情形才能导致登记无效，法院及行政机关方可予以撤销登记。

原国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》并未将撤销登记作为独立的登记类型。《国土资源部办公厅关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题的通知（试行）》认为复议决定可以对登记行为予以撤销登记，应该是考虑到目前登记机构的能力和业务水平。由于登记机构没有司法认定的权力，无法审查和认定登记原因行为是否具有无效或可撤销的事实，其审查缺乏职权上的依据。登记机构可以依据法院认定登记原因行为无效或撤销的判决书予以撤销登记，不宜由登记中心直接予以撤销登记。

但是往往会遇到相对人因诉讼时效届满或不愿向法院诉讼直接向登记机构申请撤销登记的情形。不动产登记作为一个行政行为，如果有瑕疵，是可以通过撤销的方式予以纠正。对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，属于行政机关自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。但是不动产登记具有特殊性，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。笔者认为，登记机构可以以重新作出行政行为的方式自我纠错，即经过调查、询问等程序，发现确实存在登记原因无效、不存在等情况的，确实需要撤销登记的，应告知登记簿上的名义权利人听证的权利，由登记机构作出撤销登记的行政决定，登记中心予以撤销登记。（2018）最高法行再97号判决书认为，虽然现行法律对于行政注销行为相关程序规定中，没有必须举行听证的具体要求，但行政机关实施具体行政行为时仍应遵循程序正当原则，充分保障行政相对人的知情权、申辩权。国土局未实际进行听证即将相对人所持国有土地使用证公告废止，程序失当，可做参考。

三、不动产登记法应明确撤销登记的情形和程序

不动产统一登记后，各地常有相对人对若干年前的不动产登记发证行为提出行政诉讼申请撤销登记，很多申请已过20年的诉讼时效，法院不受理，直接找到登记机构信访或复议。我国的不动产登记制度是不断完善的，由于历史原因，90年代的不动产登记一般都是首次登记，带有确权的性质，可能存在程序上的瑕疵，但不能以现在的程序和法规来要求当年的不动产登记。比如在农村土地登记中，很多时候直接越过父母的首次登记，将土地房屋直接登记到各个子女名字，一般当时都有分家析产的约定，权利人的具结和村委会的证明，可信度较高。20多年过去，另一子女提出自己也是法定继承人但是没有记载在登记簿上，要求撤销登记。从登记簿的效力看，仅仅根据继承关系就提出登记错误是不够的，权利推定未经法定程序如法院判决或行政撤销决定，登记机构不能擅自推翻原登记结果并撤销登记。法谚有云，法律不保护在权利上睡大觉的。何况经过20多年和平和连续的占有，即使登记簿名义权利人没有实际权利，在法理上已经满足取得时效的要件，撤销登记要慎之又慎，尽量不开先例破坏稳定的法律秩序，否则类似的案件将如洪水般淹没不动产登记机构。

《不动产登记法》制定在即，建议应明确规定不动产登记簿的权利推定效力，并规范撤销登记的情形及程序。可参考原《房屋登记办法》的规定，将司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等作为撤销登记的情形。这可以看做是依嘱托撤销登记。对是否赋予登记机构自我纠正及撤销登记的权力，应斟酌法律对登记人员的能力、审查标准、赔偿责任等方面的规定确定。鉴于登记对权利人利益影响巨大，应严格限定登记机构依职权主动对不动产登记簿记载予以撤销的情形和程序，可以考虑将撤销登记的权限上收一级，或只能由行政复议方式方可作出。台湾地区《土地法》规定登记人员发现存在登记错误时，必须书面申请上级机关查明核准后方可更正，可做参考。

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