湖南省解决农村贫困重度残疾人托养照护问题的实践与启示

cyhwjg521 2021-04-18

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《湖南省解决农村贫困重度残疾人托养照护问题的实践与启示》一文直观呈现了湖南省解决农村残疾人托养照护问题的专项实践经验。2018年以来，湖南省以联村驻点扶贫经验为基础，从对象界定标准与预计数量、服务需求和内容设置、服务提供的方法路径、服务主体及服务供给能力、服务的成本核算、服务经费统筹及付费方式等六个方面着手，选择7个县区开展专项试点，探索解决农村残疾人照护问题的路径方法，其实践经验为加强和完善农村重度残疾人托养照护政策提供了可行经验和实证依据。本文节选了试点成效与研究结论部分，全文可参考《残疾人研究》杂志2021年第1期。

专项试点简介

在我国残疾人事业取得巨大成果的今天，残疾人事业发展不均衡、不充分的矛盾依然突出，缺乏基本的生活照料服务，是农村重度残疾人公共服务的最短板，不少重度残疾人生活仍处于多重困境之中。在残疾人全面实现小康的历史机遇下，湖南省按照党和政府“着力解决贫困重度残疾人托养照护问题”的决策部署，以联村驻点扶贫经验为基础，就解决农村重度残疾人托养照护问题专项调研论证，组织机构、学界及残疾人代表专题研讨，梳理确定了解决残疾人照护问题实践探索的6个着力点，并于2018年12月开始全面实施农村贫困重度残疾人托养照护专项试点工作，旨在探索切实能够解决农村重度残疾人照护问题的可行路径和方法。

经过申报和评审，确定在益阳市桃江县牛田镇、常德市临澧市佘市桥镇、张家界市慈利县杨柳铺乡、衡阳市衡阳县大安乡、湘西州凤凰县禾库镇天星寨村五个地区开展试点工作，专项探索农村贫困重度残疾人托养照护的经验模式，地方残联、乡镇政府、村委会、敬老院全面参与，每个试点单位以所在乡镇为基础服务区域，辐射周边区域，以有照护服务需求的贫困重度残疾人为服务对象。同时鼓励省内多地因地制宜自主开展农村贫困重度残疾人托养照护服务专项探索，湘西州、邵阳市邵阳县探索在全州、全县范围内全覆盖解决农村贫困重度残疾人托养照护问题，株洲市渌口区朱亭镇等地探索家庭自付与政府补贴结合的方式解决农村贫困重度残疾人托养照护问题。

2019年3月，按照试点计划各单位相继启动试点工作，确定服务对象，签署服务协议，先后为340余名农村贫困重度残疾人提供寄宿照护和家庭照护服务。2019年4月，适逢《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》（民发〔2019〕33号）发布及全国农村贫困重度残疾人托养照护服务电视电话会议召开，文件和会议精神进一步指导试点工作的规范实施。2019年8月，省残联在试点单位之一的临澧县佘市桥镇敬老院召开经验总结交流暨现场推进会，全省残联系统参会，多家单位交流试点经验，研究机构汇报研究进展。2019年12月，第一年度试点周期结束，临澧、桃江、慈利三地敬老院集中照护的部分政府全额补贴的服务对象暂时返回家中，部分服务对象根据其意愿，采用“家庭自付+政府补贴”相结合的付费方式继续入住服务；衡阳仁慧探索的日间照护暂时结束，部分日间照料和邻里互助根据需要继续开展；凤凰天星寨村邻里互助的服务作为邻里互助的倡导在继续进行；株洲市渌口区朱亭镇敬老院和衡阳县的照护服务持续开展中。截止2020年7月30日，试点乡镇及邵阳县约有210名服务对象通过“家庭自付+政府补贴”的方式持续获得集中寄宿照护服务，约占本区域“保障急需”服务对象的60%。

试点成效与研究结论

1、托养照护服务能有效改善农村重度残疾人生活质量及巩固脱贫攻坚成果

当前农村重度残疾人的需求主要为生活照料和护理需求，其次为生活自理能力训练与康复需求、精神文化与社会参与需求、职业发展、教育及自我实现等需求。照护服务试点在基层和村庄引起了强烈反响，残疾人家庭和群众满意度高，反映照料服务确实帮助到了最困难的群体。试点乡镇外多位残疾人咨询是否可以入住寄宿照护机构，或获得上门服务，自己所在乡镇什么时候会开展服务，及以后会不会常态开展，群众和基层很关注，希望能够长期提供服务。试点单位和基层对照护服务的反馈意见主要是：（1）残疾人本人生活质量得到实实在在的提高，生活环境和精神面貌得到很大改善；（2）解放了部分残疾人家庭的劳动力，家庭经济和生活质量持续改观；（3）社会效益非常明显，走访村民听取意见，村民普遍认为“这件事做到点子上了，帮助了最困难的人，真是做了好事实事。”成效评价显示，充分考虑残疾人需求，为其提供适当的照护服务，同时促进其社区生活的参与、融合与共享，可以有效改善残疾人生活质量，持续巩固脱贫攻坚成果。

2、农村地区需要优先发展保障急需的基本生活照护和寄宿照护服务

湖南地区的实践，及全国各地多项研究均显示，许多城乡低收入重度残疾人最大的困难是难以生活自理，最大的需求是基本生活照料，基本生活照护和寄宿照护服务最迫切，农村地区需要优先发展保障急需的基本生活照护和寄宿照护服务。最为迫切需要寄宿照护的三类家庭分别是：生活自理能力重度缺失的残疾人家庭；监护人严重缺乏照护能力的家庭,包括老养残家庭、一户多残家庭及单身重度残疾人等；监护人有照护能力但因照护残疾人而不能外出工作失去经济来源导致贫困的家庭。在“保障急需”的服务对象精准识别方面，应以户籍、残疾证、年龄为基本条件，以个人自理能力和家庭照护能力为重要评价依据。在优先解决贫困重度残疾人基本生活照护和寄宿照护问题的同时，兼顾残疾人多元化及发展性需求，设立农村残疾人综合服务站，提供日间照料、能力训练、志愿助残等服务，倡导开展邻里互助活动，营造扶残助残氛围，逐步改善农村重度残疾人生活状况。

3、需要根据服务对象自理能力和家庭照护能力精准提供不同形式的照护服务

实践显示，根据服务对象残疾类型、个人自理能力和家庭照护能力分类精准服务，更能保障服务效果。家庭是重度残疾人生活最重要的场所，家属、亲友是残疾人照护的主要力量，对于家庭有照护能力的情况，政府通过提高残疾人护理补贴、加强家庭照护质量监测及居家服务支持指导的方式，使家庭更好承担起残疾人照护责任。对于有一定自理能力的重度肢体残疾人、智力残疾人和病情稳定的精神残疾人，更适合采用社区日间照料和家庭照护服务。对于严重缺乏自理能力的重度肢体残疾人和多重残疾人，在家庭照护能力不足或需要解放家庭劳动力的情况下，更适合采用集中寄宿照护的方式服务，此类严重失能残疾人总体数量优先但个体照护服务需求很大，就近利用当地敬老院的闲置床位，就近寄宿照护，便于家属探望，有利于服务获得残疾人接受，提高服务人性化与可及性。对于病情不稳定的精神残疾人，更适合在精神病医院接受照护，病情稳定后可通过日间照料中心和居家上门提供适合的服务，同时增加辅助性就业服务，或建设辅助性就业工场（农场），为精神稳定期有就业技能的残疾人提供生产劳动就业机会。对于需要解放家庭劳动力的情况，适合提供集中照护。

4、家属亲友是农村贫困重度残疾人照护的主要力量，家庭照护是最主要的照护形式

相关研究与试点均显示，当前阶段及未来很长时间，家属和亲友都是农村重度残疾人生活照护最主要的力量，家庭照护是满足残疾人生活照护需求最主要的形式。亲友、邻居、志愿者等参与的社会化照护及家庭支持网络建设，能够给予家庭提供适当的支持，一定程度上缓解家庭照护压力，但很难稳定提供高强度高频次的日常照护服务，无法替代家属和家庭的照护功能。家庭对个人成长与生活的重要性不言自明，对于重度残疾人更是如此。绝大多少残疾人在生命历程的主要时间，均生活在家庭。在家属和亲友有照护能力的前提下，残疾人均更乐于留在熟悉的家庭和村庄环境中生活。在满足重度残疾人基本生活照料需求的基础上，加强残疾人自我照护能力和社会适应能力培养，加强家庭照护能力培养和家庭照护责任监督落实，加强残疾人及家庭社会支持网络建设，可以有效改善农村重度残疾人居家生活质量。

5、敬老院具备重度残疾人集中照护的能力和条件，集中照护是家庭照护的重要补充

调研显示，湖南地区敬老院普遍存在一定的闲置床位，空置率约30-40%，可以用于农村重度残疾人集中寄宿照护，即在家庭照护能力缺失或不足的情况下，可以提供替代照护，为残疾人提供更多选择，是家庭照护的重要补充。通过在桃江、临澧、慈利、邵阳、株洲等地开展的集中照护试点，参与各方在对象选择、入住程序、协议签署、人员配置、设备添置、设施改造、安全管理、服务提供、医疗协助、经费使用、终止服务、风险控制、资源动员、工作机制等方面，积累了实实在在、卓有成效的宝贵经验。试点显示，乡镇养老院均能提供闲置床位用于贫困重度残疾人集中照护，工作人员在重度残疾人照护方面具备良好的照护服务能力，在生活照护和安全管理方面具备比较成熟的经验，在残疾人自理能力及康复训练、职业发展及精神残疾人服务方面的能力有待提升。

6、湖南地区需要集中照护服务的农村贫困重度残疾人数量预测

2019 年湖南省残疾人公共服务需求动态更新数据显示，全省约有7.6万就业年龄段智力、精神和重度残疾人有托养照护服务需求，全省建立了171 家残疾人托养照护服务机构，为6071名残疾人提供日间照护服务和集中照护服务，为15550 名残疾人提供居家服务。残疾人托养服务机构和获得服务的残疾人均主要集中在城区，农村残疾人服务供给与需求差距很大。试点期间，据益阳市桃江县牛田镇、常德市临澧市佘市桥镇、张家界市慈利县杨柳铺乡、衡阳市衡阳县大安乡四个乡镇寄宿照护服务全面调查显示，迫切需要集中寄宿照护的残疾人为75人，分布在58个行政村，每村平均约1-1.2人，约占到4个乡镇持证残疾人总数（3743人）的1.5-2%。截止2020年7月，湖南省共有192.4万人申领了残疾人证，全省共有2300 多个乡镇（街道）和3 万多个行政村，基于此推算，预计需求比较迫切、适合通过集中照护方式开展服务的残疾人约2—3 万人。

7、湖南地区农村贫困重度残疾人集中照护服务成本核算与经费预算

以敬老院为主体的集中照护试点单位在残疾人照护服务成本核算时，均参考正在入住的特困供养对象集中供养费用进行比较核算。试点服务单位参考特困供养对象费用核算，农村贫困重度残疾人寄宿托养最低服务成本约为1500元/月/人（18000元/年/人）。按照15000-18000元/年/人的成本核算，预计解决湖南省农村贫困重度残疾人集中照护服务的总费用为60000万元。迫切需要集中照护的农村贫困重度残疾人，绝大部分都纳入了低保范围，人均约有3000-5000元/年/人的基本生活保障费用，残疾人两项补贴费用人均约960-2000元/年/人，省残联现有对重度残疾人集中照护专项费用人均约2400元/年/人，地方财政配套2400元/年/人，合计10000-12000元/年/人，这些经费可以统筹使用或者通过服务对象付费的方式，用于解决农村贫困重度残疾人生活照料问题。基于此，人均资金缺口约5000-7000元/年/人。

8、“家庭自付+政府补贴”的付费方式对实施集中照护具有可操作性和可持续性

付费方式或经费配置方式是影响农村贫困重度残疾人生活照护问题解决的关键所在。“家庭自付”是指在家庭付费能力范围内实行有偿付费。实践表明，贫困重度残疾人家庭大多为低保家庭，在集中寄宿照护方面可支付费用稳定来源包括低保和残疾人两项补贴两部分费用，两者合计约500-600元/月/人，即约6000-7000元/年/人。部分需要解放劳动力外出务工的家庭，相对会有更好的经济支付能力。“政府补贴”是指政府用于残疾人托养照护服务的经费补贴，包括“重度残疾集中照护服务补贴”和“不足部分的财政兜底补贴”两部分。湖南省目前实行的重度残疾人集中照护服务补贴按照省级和地方财政各2400元/年/人标准配备，即4800元/年/人，基本能够配备到位。“不足部分的财政兜底补贴”是需要进一步增加的经费，适合通过民政领域社会救助等渠道整合配备经费。株洲市渌口区朱亭镇、常德市临澧县佘市桥镇等多地的集中照护服务实践显示，对于有集中照护需求的服务对象，在签署入住协议时明确约定基于家庭经济支付能力，定期将需要“家庭自付”的费用支付给服务机构，得到残疾人本人和家庭的充分认可，能够顺利实施，“家庭自付+政府补贴”的付费方式具有良好的可操作性和可持续性，保障了集中照护服务持续稳定开展。