新发展格局下，我国城市经济如何高质量发展

 

从中国城市经济发展的特征与现实困境出发，以城市经济高质量发展的理论阐释——大国城镇化之路的理论体系为基础，结合新发展格局的现实背景以及“十四五”时期的新目标、新要求、新使命，本文主要从六个方面提出城市经济高质量发展的演化路径，为在新时期以高质量城市发展为基础，实现社会经济发展质量全面提升，夺取社会主义现代建设的全面胜利，实现第二个百年目标提供有益借鉴。

（一）分类产业结构调整与经济发展新动能培育

“城无产不立，产无城难强。”城市的繁荣发展与产业的兴衰息息相关。尤其在农村人口转化这一新型城镇化的核心要求上，分类有序地推进产业发展实现“量质双提”的就业发展模式成为推动城市可持续发展、提升城市生活品质、实现高质量城市化的必然要求。具体而言，一是在就业导向的产业发展上，应当充分发挥服务业高就业弹性的产业特征，推进生活服务业和生产服务业协调有序发展。

一方面，持续扩大生活服务业规模，着力解决当下的就业问题，提升城市生活服务业供给的数量和质量，推动夜市经济有序发展，大力发展文化旅游等产业，提升家政、物流和康养产业的规模和服务质量；

另一方面，稳步发展与当地产业结构、人力资本水平相适应的生产性服务业，做好服务制造业工作，形成生产性服务业与制造业互融互促、协调发展、良性互动的产业发展新格局。以当地制造业需求为导向，大力推进亟需的工业设计、商务中介服务业发展，努力推进金融业服务实体经济。

不仅如此，还应该以生产性服务为抓手，提升服务质量，优化营商环境，挖据创业机会和潜力，推动创业就业两者协调耦合，解决突出的就业问题。

二是在规模导向产业的发展上，引导规模导向型产业良性发展，为城市经济的可持续增长提供支撑。我国是发展中国家，经济发展是基础，只有保持社会经济稳定的持续增长，才能保证城市的生机和活力。这就要求进一步激发资本密集型产业的发展潜力，稳步推进资本密集型产业集群高效化规模化发展，从而实现拉动经济增长、实现社会经济稳步发展的城市发展格局。

三是在创新导向产业的发展上，适宜性地推进其发展，避免盲目复制低水平竞争和“千城一面”的怪相。需要根据当地的产业发展状况、技术和人力资本禀赋条件，推动与当地禀赋条件相适应的、与当地工业产业结构相匹配的技术密集型产业的发展，以适应性创新培育产业发展新动能，以高质量的产业发展推动城市高质量发展。

不仅如此，也应当借助于“两重一新”的东风，从更高层级、更大空间上谋划区域产业发展格局，既要立足于现在，又要谋划好未来，形成各具特色的城市高质量发展。

（二）大尺度空间格局优化与城市发展分级推进

作为影响城市发展质量与速度的关键因素，城市的空间结构与城市间的空间格局同样是解决人口与土地矛盾的关键。对于中心城市和大城市，应当以提高发展质量和效率为核心目标，提升创新能力、集聚能力和包容能力，在城市群的大框架下提升辐射能力，实现与周边城市的良性协同高效发展。

对于中心城市和大城市，应当做好产业规划和疏解工作，保留符合比较优势的产业，疏解污染密集、附加值低的产业，缓解大城市病的问题。对中小城市而言，需要挖掘产业和资源禀赋优势，以专业性的发展模式融入城市群网络中，通过规模借用等方式有效承接中心城市疏解功能和产业，实现特色化和规模化的高质量发展，实现空间上相互协同、产业间相互融合、产业链上有效衔接。对城乡地区而言，应当以特色小镇为主抓手，明确发展特色、建设模式和产业定位，实现提质增量集约高效的规范发展。

（三）城乡融合发展与经济发展提质增效

中国城乡二元化分割源于计划经济的遗留，虽然自改革开放以来国家大力协调城乡关系，但是长期以来的城乡差距和户籍分割仍然深深制约着我国城市发展质量的提升。要解决城乡发展难题，需从以下四方面发力：

一是以产业高质量融合为抓手，以建设现代化产业体系为导向，升级农村和农业产业体系。以精准导向、靶向定位的支持政策推动农业现代化进程，探索乡村产业融合新模式，培育农村经济新动能，通过释放城市化的产业红利助推高质量发展。

二是打破制度束缚，以高质量、创新型、前瞻性的制度创举推动城乡要素双向流动，释放要素市场红利。破除城乡要素流动障碍，提高对转移劳动力包容度，稳步推进科研成果入乡转化和资本入乡，改善以城市“虹吸”为主的单向要素流动的局面，为推进新农村建设提供高质量的要素支持。

三是建立健全城乡一体化基本公共服务体系，进一步打破城乡地理上的分割，提升城乡之间道路等公共设施的连接性。不仅如此，“新基建”也应当在缩小城乡公共服务差距上持续发力，为推进高质量的城乡融合发展搭建好、维护好、保障好公共服务平台。四是紧抓数字经济和互联网发展的“东风”，以新技术、新业态实现农村地区的高质量发展。积极推动互联网在农村和农业的应用，以互联网和数字经济下乡为契机，促进乡农村治理水平提升，借力新技术、新业态、新发展模式的“东风”推动三农发展，实现城乡高质量融合。

（四）优化要素配置与政府有效治理有机结合

城市的发展伴随着要素空间的再配置和大规模的区际要素流动现象，其背后是政府与市场关系和政府内部利益关系不断调整的动态过程。在中国式分权体制下，政府与市场的关系对城市发展进程的影响更为深刻。

因此，如何进一步厘清政府与市场边界、提升政府的治理能力和治理效率，优化实现城市高质量发展的制度供给体系，通过要素市场化配置实现城市高质量发展成为当前我国政府的重要任务和使命。

一方面，需要进一步优化央地关系，缓解央地区域政策目标不一致的困境。中央政府通过进一步深化改革，以户籍、土地等要素市场为切入点，在做好实现城市高质量发展顶层设计的同时，也要健全发挥中央和地方两个政府积极性的制度设计，激发地方政府推动城市高质量发展的能动性。地方政府也应当充分利用人工智能、大数据和数字经济等现代化技术手段，推动城市治理体系不断革新进步，实现城市发展的智能化、绿色化和服务化，实现精细化管理，提升可持续发展的能力和城市的综合承载能力，实现城市高质量发展。

另一方面，对于要素市场而言，最重要是消除制度壁垒，这就要求城市政府发挥积极作用。一是持续优化营商环境，着力打造高效公平的市场化要素配置环境；维护市场公平，以专业的要素市场建设好完善好发展好要素配置环境。

二是完善要素配置的制度供给，打破制度樊笼；以深化户籍制度改革、土地市场改革、金融市场改革为抓手，完善各项要素的供给，为实现城市高质量发展提供优质高效的生产生活要素。

三是精细化政策设计，靶向给定制度供给。结合不同城市的社会经济发展情况和以往的政策实践，采用试点制大胆尝试，开拓创新，分类推进要素市场化进程。

（五）双循环新发展格局与内需红利释放

在外部环境条件持续恶化的现实背景下，基于双循环下的新发展格局，依托我国超大的人口规模，以城市高质量发展释放内需红利成为实现第二个一百年发展目标以及全面夺取社会主义现代化胜利的现实选择。

这就要求在新时期的发展实践中做到以下三点：一是着力释放乡村人口城市化的消费规模效应。进一步放松户籍限制，以就业培训和就业服务以及再教育等方式实现转化人口市民化，实现经济与人口发展相协调，以人口转移和就业推动共同释放内需潜能。

二是持续提升居民收入，以收入提升优化城市消费结构。拉动居民收入提升，降低恩格尔系数，实现消费结构调整，不仅能够扩大居民非食品消费需求、提振消费，而且能够通过供需关系为深化供给侧结构性改革、提高产品质量提供需求侧动能。

三是在国家大力推进“新基建”建设的背景下，激发“新基建”建设的投资和产业转型效应。以“新基建”为支点，以技术创新为核心，以分类有序推进的产业升级为抓手，形成三位一体良性互动的新发展局面，推动城市经济实现高质量发展。

（六）深化开放型城市发展

在“东西共济、陆海空协同开放”的新开放格局下，我国的城市发展应当积极参与到经济全球化中，充分利用国际市场推动价值链攀升、空间结构优化和产业链升级，挖掘新形势下以高质量开放实现城市经济高质量发展的路径。

一是分类推进城市建设。对于有条件有能力的一线城市应该着力建设具有国际影响的全球城市，提升城市生活品质和生产功能性，构建高水平的大城市治理体系，形成集贸易、科技、高端金融、创新等全球性中心和国际化大都市。对于小城市而言，也应当紧抓对外开放机遇，实现社会经济良性发展，打造生态宜居，文明和谐的城市新风貌，从而实现区域城市整体的高质量发展。

二是中西部地区应当抓住对外开放新机遇。在东西互济开放格局下迎面赶上，挖掘发展潜力和优势，持续扩大开放力度，推动区域间城市产业分工、要素配置优化和产业链协同，在区域间优化城市空间发展格局。三是充分发挥对外开放先锋的典型示范和空间载体功能。完善以自由贸易区为主体的新开放格局的制度设计，鼓励自由贸易区在制度创新、吸引外资上持续发力，使其成为城市乃至区域外向型经济发展的新引擎，实现经济社会的高质量发展。

当今中国正面临百年未有大变局，面对复杂多变的国际局势，在国内经济结构性减速的现实压力下，亟需深挖国内发展新动能。以城市的高质量发展为抓手，加速形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的高质量发展是党中央面对国内外形势变化做出的战略决断。这就要求在新时期发挥制度比较优势，持续不断深化改革，协调好政府和市场的关系，以城市高质量发展实现社会经济发展的动能转换，从而为实现第二个一百年目标和全社会的进步贡献力量。