换发和变更

以案说法|不动产权属证书换发是否等同于变更登记

 (2019-11-10 11:03:49)

转载▼

标签： 

杂谈分类： 自然资源不动产登记土地及案例

以案说法 | 不动产权属证书换发是否等同于变更登记

原创： 钟京涛 中国不动产

8月7日

案 例

2004年5月，甲县丙村民小组向县政府提出换发林权证申请，并提供了其持有的1981年山权林权所有证（以下简称“1981年山林权证”），证载面积80亩。县政府受理后，组织丙村民小组和相邻村民小组代表及相关工作人员进行实地踏界，填写林权核查登记表。各方在林权核查登记表和现场勘查地形图上签名确定四至范围。2004年7月，登记机构对调查结果进行公示，公示期内无人提出异议。2009年11月，登记机构向丙村民小组颁发了林权证（以下简称“2009年林权证”），证载面积47亩。

2011年6月，乙村民小组因其种植的10亩玉米被丙村民小组损毁而申请镇政府处理时得知，争议耕地已划入丙村民小组2009年林权证范围，且已被丙村民小组发包给丁公司统一开发。2015年5月，乙村民小组以争议地为其“四固定”以来长期耕种的耕地，2009年权权证与1981年山林权证的面积、四至范围明显不同，以及登记核查公示在前、登记申请在后等为由，向市人民法院提起行政诉讼，请求撤销2009年林权证。登记机构和丙村民小组辩称，乙村民小组与争议地四至不相邻，且没有任何权属凭证，与颁证行为没有利害关系；2009年林权证与1981年山林权证四至、面积不一致是由于旧证中包含的部分非林地被剔除，面积从原来的80亩缩小为47亩，并重新确定与相邻村民小组的林地边界导致。

一审法院认为，2009年林权证依据1981年山权林权证换发，其四至由于林地面积变小而不同，但其范围仍在1981年山林权证四至范围内；换证履行了受理、踏查、公示、审核等程序。判决驳回乙村民小组诉讼请求。乙村民小组提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。乙村民小组仍不服，向上一级人民法院申请再审。

疑 惑

01

不动产换发证行为能否等同于变更登记？

02

登记程序错误能否导致登记行为被撤销？

问 题 解 惑

权利证书的换发针对的是不动产权属证书本身出现物理状态上不完整的情形，并不涉及已登记内容的变动。如果涉及已登记不动产权利人的姓名、名称或不动产坐落、面积、界址等内容变更，就应属于不动产变更登记。对此，《不动产登记暂行条例实施细则》第22条规定，不动产权属证书或者不动产登记证明污损、破损的，当事人可以向不动产登记机构申请换发。符合换发条件的，不动产登记机构应当予以换发，并收回原不动产权属证书或者不动产登记证明。第26条规定，不动产的坐落、界址、用途、面积等状况变更的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记。

关于集体土地所有权的面积、界址变更登记问题，《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，已经登记的集体土地所有权因土地坐落、界址、面积等状况发生变化的情形下，当事人可以申请变更登记，申请集体土地所有权变更登记，提交的材料包括集体土地所有权变更的材料等。对于面积、界址变更的，除提交变更后的权籍调查表、不动产测量报告等权籍调查成果外，还应提交：（1）属部分征收为国有土地的，提交人民政府的征收决定书或土地主管部门的相关证明文件；（2）因自然灾害导致部分土地灭失的，提交土地灭失的证明材料；（3）其他面积变更情形的，提交有权机关出具的批准文件。作为本案换发证工作依据的《广东省林地林权登记换发证工作方案》规定，“对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的林权证；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权确认，并进行权属变更登记，颁发新的林权证”。

由此可见，换发证与变更登记是有着严格区别的，虽然在实践中存在口头上的混同，但二者是不同性质的法律行为。

本案中，各级法院法律文书中虽以“换发证”概念出现，但争议的实质是变更登记行为是否符合要求。如果仅仅是按“换发证”行为理解，就不应出现面积和界址的变化，否则，乙村民小组的主张就应当成立。本案一审、二审和再审法院未能从争议涉及的不动产登记类型——变更登记所应具备的条件和要求角度来审理、判明登记行为的合法与否，且将换发证与变更登记混为一谈，未将案涉林地面积、界址变更的依据材料作为审理重点，成为本案处理的一个明显不足。

《不动产登记暂行条例》及其实施细则等行政法规和部门规章都明确规定了不动产登记的程序，即申请、受理、审核、登簿和核发证书或证明。不动产统一登记前的《林木和林地权属登记管理办法》等部门规章也有类似规定，登记程序是不动产登记工作的重要遵循。对于程序瑕疵能否影响不动产登记行为法律效力的问题，需要根据其影响因素综合判断。在行政诉讼中，程序违法是否导致撤销行政行为，要根据违法程度，以及撤销后对公共利益的影响等因素做出综合判断。《行政诉讼法》第74条规定，在行政行为撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，以及程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响等情形下，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。

本案中，乙村民小组除了提出对2009年林权证范围包含的10亩耕地享有实体权利外，也提出了程序上的异议：2009年林权证的林地林权登记申请表填写日期是2004年8月26日，而林权核查登记表、林地林权登记公示表的日期分别为2004年5月29日、2004年7月25日，核查公示在先，登记申请在后，违反申请、核查、公示、审核、发证的基本程序。对此，二审法院认为，虽然存在公示在先、申请在后的程序瑕疵，但依据林地林权登记公示表及该项工作开展情况，可以推定在公示之前已有申请事实，且该申请表经镇、县政府以及林业部门审核签字，可以认定丙村民小组提出林权登记申请的事实。

本案再审法院认为，丙村民小组申请换发林权证时，提交了申请表、1981年山林权证等材料，登记机构履行了审核、现场踏查、公示、颁证等规定程序，并依据涉案林地现状和实际面积核发2009年林权证，具有事实根据和法律依据；新证记载面积虽然小于旧证且四至表述不同，但其范围仍在旧证四至范围内，面积缩小有合理解释；乙村民小组主张2009年林权证范围包含了其所有的10亩耕地，但未能提交证据证明，据此，裁定驳回乙村民小组的再审申请。

本案中，一、二审法院和再审法院虽然从证据适用规则上和一般程序推定等方面维持了登记颁证行为。但是，也反映出在农村地区由政府主导推进的不动产登记工作中，存在忽视登记程序和权源资料细节等方面的突出问题。这些程序瑕疵，即使不能导致登记行为被撤销，但是，在客观上也严重影响着不动产登记工作的权威性和严肃性，容易引发当事人的不满和反复诉讼。因此，在农村不动产登记工作中，注重程序细节和审慎审查权源材料仍将是今后工作的重点。

作者单位：自然资源部不动产登记中心 

《中国不动产》2019年第8期