  作者： 赵志成 陈烽 陈政  引言 2021年6月3日，最高检、司法部、财政部、生态环境部、国资委、国家税务总局、国家市场监管总局、全国工商联、中国贸促会印发了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称“《指导意见》”），自印发之日起实施。《指导意见》提出检察院在办理涉企犯罪案件时，对符合企业合规试点改革条件的，可以引入第三方监督评估机制（以下简称“第三方机制”）对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察，考察结果作为检察院办理案件的重要参考。《指导意见》对第三方机制的适用对象、适用条件、相关主体的组成和职责、第三方机制的启动和运行程序均作出了具体规定。《指导意见》的发布是依法推进企业合规改革试点工作的重要节点，意味着中国刑事合规不起诉制度进入了新的应用阶段，具有里程碑式意义。本文将结合当前企业合规改革试点的实践情况，对《指导意见》的重要内容进行梳理与解读，并阐述其对企业合规的影响。 一. 第三方机制的适用范围 （一）适用对象 根据《指导意见》，第三方机制适用于公司、企业等实施的单位犯罪案件，也适用于公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件。[1]可见，企业合规试点以及第三方机制的适用对象并不限于犯罪单位，也包括犯罪的自然人。 （二）适用条件 根据《指导意见》，涉企犯罪案件适用第三方机制，相关主体还应符合以下三项基本要求：（1）涉案企业、个人认罪认罚；（2）涉案企业能够正常生产经营、承诺建立或完善企业合规制度，具备启动第三方机制的基本条件；（3）涉案企业自愿适用第三方机制。[2] （三）适用罪名 《指导意见》指出，第三方机制适用于公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪、职务犯罪等案件。[3]从当前试点地区实践情况看，上述“经济犯罪、职务犯罪”主要包括：生产责任类犯罪，如生产、销售伪劣产品罪、重大责任事故罪；走私类犯罪；商业贿赂类犯罪，如非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、单位行贿罪；内部腐败类犯罪，如挪用资金罪、职务侵占罪；破坏金融管理秩序类犯罪，如骗取贷款罪；危害税收征管类犯罪，如逃税罪、虚开增值税专用发票罪；侵犯知识产权犯罪，如假冒注册商标罪；扰乱市场秩序类犯罪，如串通投标罪、合同诈骗罪、逃避商检罪；环境资源保护类犯罪，如污染环境罪等等。 值得注意的是，与正常生产经营行为无关的涉企犯罪案件，不适用企业合规试点以及第三方机制，如《指导意见》规定下列情形不得适用：（1）个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业的；（2）公司、企业设立后以实施犯罪为主要活动的；（3）公司、企业人员盗用单位名义实施犯罪的；（4）涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的；（5）其他不宜适用的情形。[4] 根据以上规定，结合试点改革的实践情况，可以看出，企业合规改革试点的目的是为了预防企业违法犯罪，提升企业合规管理能力，以保护民营企业健康发展。对于涉案企业、个人能否适用企业合规试点及第三方机制，主要考量所犯罪行是否属于与生产经营活动密切相关的犯罪，如果涉案主体并非以生产经营为目的实施犯罪，或者所犯的罪行与生产经营无关，则一般不适用第三方机制。其次，还要考量涉企犯罪的社会危害程度，这既是《刑事诉讼法》关于不起诉制度的法定要求（情节轻微）[5]，也是刑法罪责刑相适应原则的应有之义。例如《指导意见》第五条规定涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的不得适用企业合规试点以及第三方机制，试点地区辽宁省检察院等十机关此前发布的《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》也规定了对涉罪企业适用合规考察制度，应当符合初犯、偶犯、可能被依法判处三年以下有期徒刑及以下刑罚、认罪认罚等要求，并且规定危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、涉黑涉恶犯罪，以及依法应当被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的案件、造成人员伤亡等案件不得适用合规考察制度。[6]另外，试点实践中，办案机关还会考量涉案企业、个人的实际情况，如纳税情况、员工就业、社会贡献、行业地位等。[7]例如，在前期试点实践中，张家港市人民检察院在办理某不锈钢产品生产企业虚开增值税发票案时，出于对该企业负责人谭某一旦被判刑后所造成的企业停产、员工失业等因素考量，由于谭某犯罪情节较轻，主动认罪认罚，并具有合规意愿，张家港市检察院根据《企业犯罪相对不起诉适用办法》，对其依法作出不起诉决定。[8] 二. 第三方机制的运行架构 （一）第三方监督评估机制管理委员会（以下简称“第三方机制管委会”） 中央第三方机制管委会由最高检、司法部、财政部、生态环境部、国资委、国家税务总局、国家市场监管总局、全国工商联、中国贸促会等部门组成，负责统筹协调全国第三方机制相关工作，包括制定第三方机制相关制度规范、研究法律政策问题、专业人员名录库入库管理、制定考察标准，以及组建巡回检查小组对地方第三方机制管委会、第三方组织进行监督检查等。[9]中央第三方机制管委会日常工作由全国工商联负责，涉国企部分由国资委、财政部负责。 地方第三方机制管委会由当地人民检察院、国资委、财政部门和工商联组建，负责统筹协调本地区第三方机制的具体工作，建立本地区第三方机制专业人员名录库、对本地区第三方组织及其成员进行管理考核、组建巡回检查小组对第三方组织及其成员进行监督检查，并作出相应处理。[10] （二）联席会议 第三方机制管委会各成员单位建立联席会议机制，由同级检察院、国资委、财政部门、工商联召开联席会议，研究有关第三方机制的重大事项和规范性文件，确定阶段性工作重点和措施，推动企业合规改革试点和第三方机制相关工作的顺利进行。[11] （三）巡回检查小组 巡回检查小组由第三方机制管委会组建，负责对相关组织和人员在第三方机制相关工作中的履职情况开展不预先告知的现场抽查和跟踪监督。巡回检查小组成员可以由人大代表、政协委员、人民监督员、退休法官、检察官以及会计审计等相关领域的专家学者担任。[12] （四）第三方监督评估组织（以下简称“第三方组织”） 第三方组织由地方第三方机制管委会进行选任，负责对涉案企业合规计划进行审查，提出修改完善的意见建议，确定合规考察期，并对涉案企业合规计划的履行和完成情况进行检查、评估和考核，制作合规考察书面报告。第三方组织及其组成人员应遵纪守法、勤勉尽责、客观中立，不得以权谋私。[13]  点击图片查看大图 三. 第三方机制的运行流程 （一）启动程序：依职权+依申请 根据《指导意见》，检察院对符合企业合规试点以及第三方机制适用条件的涉企犯罪案件，可以征询涉案企业、个人的意见。同时，涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员也可以主动申请适用企业合规试点以及第三方机制，检察院应当依法受理该申请并进行审查。[14]另外，根据《指导意见》，针对涉嫌行贿的企业，纪检监察机关认为符合企业改革试点以及第三方机制适用条件的，也可以向检察院提出适用建议。[15] （二）选任第三方组织 检察院经审查，认为符合第三方机制适用条件的，可以商请本地区第三方机制管委会启动第三方机制。第三方机制管委会应当根据案件具体情况以及涉案企业类型，从专业人员名录库中随机抽取人员组成第三方组织，向社会公示，并报送办案检察院备案。人民检察院或者涉案企业、个人、其他相关单位、人员对第三方组织的组成人员提出异议的，第三方机制管委会应当调查处理。[16] （三）提交合规计划 第三方组织成立后，应当要求涉案企业提交专项或多项合规计划，并明确该计划的承诺完成时限。根据《指导意见》，涉案企业提交的合规计划应主要围绕与企业涉嫌犯罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题，制定可行的合规管理规范，构建有效的合规组织体系，健全合规风险防范报告机制，弥补企业制度建设和监督管理漏洞，防止再次发生相同或者类似的违法犯罪。[17] （四）审查合规计划，确定考察期限 第三方组织应当对涉案企业合规计划的可行性、有效性与全面性进行审查，提出修改完善的意见建议，并根据案件具体情况和涉案企业承诺履行的期限，确定合规考察期限。 在合规考察期内，第三方组织可以定期或者不定期对涉案企业合规计划履行情况进行检查和评估，可以要求涉案企业定期书面报告合规计划的执行情况，同时抄送负责办理案件的人民检察院。[18]负责办案的检察院也应当对涉案企业合规计划、定期书面报告进行审查，并向第三方组织提出意见建议。 （五）制作合规考察书面报告 合规考察期届满后，第三方组织应当对涉案企业的合规计划完成情况进行全面检查、评估和考核，并制作合规考察书面报告，报送负责选任第三方组织的第三方机制管委会和负责办理案件的人民检察院。人民检察院应对合规考察书面报告进行审查，向第三方机制管委会提出意见建议，必要时开展调查核实工作。[19] 无论是涉案企业的合规计划、定期书面报告，还是第三方组织出具的合规考察书面报告，都是人民检察院决定最终处理方式的重要参考。其中，合规计划、定期书面报告可以对涉案企业在合规整改过程中的主观态度、客观整改过程以及影响最终合规效果的现实因素等进行全面展示，有利于检察院从整体上对涉案企业的合规整改工作作出评价。合规考察书面报告作为由客观中立的第三方组织依法出具的对涉案企业合规整改工作的最终评价材料，具有证据法意义上“鉴定意见”的证明效力，对案件走向具有决定性影响。 （六）检察院作出最终决定 《指导意见》指出，人民检察院在办理涉企犯罪案件过程中，应当将第三方组织合规考察书面报告、涉案企业合规计划、定期书面报告等合规材料，作为依法作出批准或者不批准逮捕、起诉或者不起诉以及是否变更强制措施等决定，提出量刑建议或者检察建议、检察意见的重要参考。[20]检察院对于拟作不批准逮捕、不起诉、变更强制措施等决定的涉企犯罪案件，可以根据《人民检察院审查案件听证工作规定》召开听证会，并邀请第三方组织组成人员到会发表意见。[21] 根据案件具体情况，人民检察院对涉企犯罪案件作出的决定包括： 1. 变更强制措施 检察院可根据合规整改情况，对涉案的个人作出是否批准逮捕的决定，或者变更其现行强制措施，如撤销逮捕决定，变更为取保候审或监视居住。 2. 决定是否起诉 在审查起诉阶段，检察院通过第三方机制发现涉案企业或人员符合《刑事诉讼法》第一百七十七条规定的法定不起诉或酌定不起诉的适用条件，可以依法作出不起诉的决定。 检察院经审查仍然决定起诉的，其在向法院提起公诉的同时，也可以根据涉案企业合规整改的情况，依照认罪认罚从宽程序，提出相应宽缓的量刑建议。 3. 检察建议 检察院发现涉案企业在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的，可以结合合规材料，向涉案企业提出检察建议。 检察建议的提起时间并没有具体要求，检察院既可以在企业合规考察期内提出检察建议，也可以在决定不起诉的同时提出，甚至在法院判决生效后，检察院依然可以向涉案企业进行“回头看”，提出检察建议。例如，在上海市A公司、B公司、关某某虚开增值税专用发票案中，公安机关以A公司、B公司、关某某涉嫌虚开增值税专用发票罪移送检察机关审查起诉。上海市宝山区检察院受理案件后，走访涉案企业及有关方面了解情况，督促企业作出合规承诺并开展合规建设。此后法院采纳检察机关全部量刑建议作出判决，在法院判决后，检察机关联合税务机关上门回访，发现涉案企业的合规建设仍需进一步完善，遂向其制发检察建议并公开宣告，建议进一步强化合法合规经营意识，严格业务监督流程，提升税收筹划和控制成本能力。检察机关在收到涉案企业对检察建议的回复后，又及时组织合规建设回头看。后来，涉案企业逐步建立合规审计、内部调查、合规举报等有效合规制度，聘请专业人士进行税收筹划，大幅节约生产经营成本，提高市场占有份额。[22] 4. 检察意见 检察院对涉案企业作出不起诉决定，认为需要给予行政处罚、处分或者没收其违法所得的，应当结合合规材料，依法向有关主管机关提出检察意见。 5. 新案件移交 人民检察院通过第三方机制，发现涉案企业或其人员存在其他违法违规情形的，应当依法将案件线索移送有关主管机关、公安机关或者纪检监察机关处理。  点击图片查看大图 四. 第三方机制对企业合规的启示 （一）顺应趋势，加强自身合规建设 近年来，中美经济矛盾持续深化、企业营商环境日趋复杂，我国对企业合规的重视程度不断提高。随着监管力度的加强，企业合规改革浪潮汹涌而至，并迅速席卷刑事合规、反垄断与反不正当竞争、进出口管制、互联网数据隐私等领域。企业刑事合规作为大合规体系下的重要板块，也已逐渐成为我国市场经济体制改革的重要方面。 在刑事合规大趋势下，企业应当加强合规意识，完善合规体系建设。例如，企业应根据自身业务与行业实际，全面梳理自身所面临的监管要求，以及由此可能引发的刑事风险点，从而对合规管理进行模块划分，按照内部治理结构、制度规范、人员配置、岗位职责、合规审批流程、财务管理、合规培训、危机处置等不同模块建立契合企业实际并符合监管要求的企业合规制度与流程，以合规风险为导向，在专业人士协助下打造安全、安稳、安心的企业合规管理体系。 通过建立、完善刑事合规制度，企业可以充分有效地预防犯罪，降低刑事风险。同时，具有完善的合规制度，可以提高企业在涉刑情况下适用第三方机制的几率，并且帮助企业更好地对接相关监管方及第三方机制运行程序，争取早期优势。同时，即便无法适用第三方机制，完善、合理的合规制度也可以为涉案企业、个人在刑事诉讼程序中切割、转移、减免相关刑事责任。 （二）把握机遇，善于利用合规政策 《指导意见》反映了最高检等机关在涉刑企业合规改革上“逢山开路、遇水架桥”的态度和决心，此举在对企业提出更高合规要求的同时，也为某些存在现实刑事隐患的企业带来了机遇。《指导意见》为涉案企业在多个环节提供了沟通、协调、申请与救济的空间：
（三）主动沟通，构建和谐政商关系 无论是企业日常的合规建设，还是企业涉案后申请适用第三方机制，都离不开与监管部门、司法机关的有效沟通。近年来，国家出台了一系列保护民营企业、做好“六稳六保”的政策规定，十分重视对民营经济的保护，最高人民检察院党组书记、检察长张军更表示检察机关要做服务保障民营经济健康发展的“老娘舅”。在当前政策背景下，企业不应仅限于在涉嫌刑事犯罪时才想到与办案机关沟通，不妨在日常合规建设时就主动向监管部门寻求专业指导，尽早发现、解决问题，不断完善自身合规制度，实现合规合法经营，更好地防范刑事风险，也为一旦涉案时申请适用第三方机制打好基础。 在第三方机制运行过程中，涉案企业及人员则更应该同办案机关保持高效、顺畅、专业的沟通，一方面帮助办案机关更准确地把握案件事实，准确定性，另一方面也能够促进涉案企业更好地完成合规计划，满足监管要求，争取有利结果。 结语 本次《指导意见》的出台是国家有效惩治预防企业违法犯罪、服务保障经济社会高质量发展的重要举措，给市场经济主体加强自身合规体系建设，预防和应对刑事风险提供了政策指导。企业应当认真贯彻领会《指导意见》等相关法律政策规定的监管要求，顺应潮流，加强自身合规建设，预防刑事风险。 当然，出台《指导意见》只是办理涉企犯罪适用第三方机制的第一步，该制度的实际应用尚需进一步完善。例如，第三方机制的启动节点、运行时间与现行刑事诉讼法期间的衔接问题，第三方机制的具体适用范围，涉案企业对合规考察书面报告的救济权利，检察院对涉案企业合规整改的评估标准以及作出不起诉决定的参考标准等，都还有待中央和各试点地区进行细化与解释。不过，《指导意见》实为发轫之始，第三方机制如日方升，随着合规试点实践的不断深化铺开，具有中国特色的刑事合规体系必定会迅速得到贯彻与发展，我们翘首以盼，静候佳音。 [注] [1]《指导意见》第三条。 [2]《指导意见》第四条。 [3]《指导意见》第三条。 [4]《指导意见》第五条。 [5]《刑事诉讼法》第一百七十七条。 [6] 参见辽宁检察院等十机关《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》： 6.【适用条件】对涉罪企业适用合规考察制度的案件应当同时符合下列条件:(一)涉罪企业、人员系初犯、偶犯;(二)犯罪事实清楚，证据确实、充分;(三)直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金;(四)涉罪企业及直接负责的主管人员和其他直接责任人员对主要犯罪事实无异议，且自愿认罪认罚。 7.【不适用情形】具有下列情形之一的案件，不适用合规考察制度:(一)涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、毒品犯罪、虚开发票和骗取出口退税犯罪、涉黑涉恶犯罪的;(二)未经国家或省金融监管部门批准，擅自从事金融业务或金融活动，给群众造成重大损失的;(三)依法应当被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的;(四)造成人员伤亡的; (五)社会负面影响大、群众反映强烈的; (六)涉罪企业以犯罪所得作为主要收入和利润来源的; (七)涉罪企业不接受合规考察的。 [7] 参见辽宁检察院等十机关《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》： 5.【主体条件】具有下列条件之一的，涉罪企业可以适用考察制度:(一)在依法纳税、吸纳就业人口、带动当地经济发展等方面发挥一定作用;(二)拥有自主知识产权、商誉、专有技术或商业秘密;(三)符合现行产业政策或未来产业发展趋势;(四)其经营状况影响所在行业、上下游产业链及区域竞争力;(五)直接负责的主管人员和其他直接责任人员系该涉罪企业负责人或实际控制人、核心技术人员等对经营发展起关键作用的人员。 [8] 王小兵.合规建设助企行稳致远[N].苏州日报,2021-5-14(要闻). [9]《指导意见》第六条。 [10]《指导意见》第八条。 [11]《指导意见》第七条。 [12]《指导意见》第九条。 [13]《指导意见》第十、第十一、第十二条。 [14]《指导意见》第十条。 [15]《指导意见》第十九条。 [16]《指导意见》第十条。 [17]《指导意见》第十一条。 [18]《指导意见》第十二条。 [19]《指导意见》第十三、第十六条。 [20]《指导意见》第十四条。 [21]《指导意见》第十五条。 [22] [22] 参见《严管厚爱！最高检发布企业合规改革试点典型案例》，来源：最高人民检察院微信公众号，发表于2021年6月3日。 |
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