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作者：谢盼盼、孔伟强、张欢、董元。 国家高新区历经30多年发展，已经成为带动新经济快速增长、推动经济增长方式向高质高效转变的主要力量，在实施创新驱动发展战略中发挥标志性引领作用。目前，国家高新区的发展已经进入创新驱动、战略提升的新阶段，为抓住这一趋势，高新区争相调整发展战略，谋划前瞻布局，力求在新一轮的竞争中掌握主动权、抢占先机。 前言：从去年底开始，国家高新区扩区增量的消息不断2018年11月，西安高新区正式托管雁塔、长安和鄠邑等10街道，根据最新空间发展战略规划，高新区面积达679平方公里。 西安高新区空间规划（2018-2035） 谋划多年后，2019年4月25日深圳市人民政府印发《深圳国家高新区扩区方案》，通过将发展较为成熟的南山园区、坪山园区、龙岗园区、宝安园区、龙华园区纳入高新区范围，深圳高新区规划面积由原来的11.52平方公里扩大到159.48平方公里，形成“一区两核多园”发展格局，“一区”是深圳高新区，“两核”是南山园区和坪山园区，“多园”是指深圳高新区由多个园区组成。 再看《重庆高新技术产业开发区管理体制改革实施方案（送审稿）》，重庆市计划：“以原重庆高新区为基础，整合九龙坡区、沙坪坝区、大渡口区、北碚区、巴南区、江津区现有工业集聚区组建新的重庆高新区，辖区面积1031.2平方公里，分为直管园和托管园”。 重庆高新区 总结各地高新区扩容增量的最大诉求，一方面是自身希望通过扩大管理范围来破解发展空间瓶颈，更好地复制高新区管理模式、发挥品牌优势，实现产业统筹布局、创新资源整合协同配置，从而实现国家高新区排名进位升级。同时，也与所在城市调整优化空间战略有直接关系，这种现象在国家中心城市表现尤甚。  专栏： 国内主要高新区“一区多园”发展情况  · 中关村：“一区十六园” 一方面，中关村通过协调管理方式形成“一区十六园”格局：跨海淀、昌平、顺义、丰台、朝阳、密云、延庆、怀柔等等行政区，布局东城园、西城园、朝阳园、海淀园、丰台园、石景山园、门头沟园、房山园、通州园、顺义园、大兴-亦庄园、昌平园、平谷园、怀柔园、密云园、延庆园十六园，总规划面积488平方公里。 根据《北京市贯彻落实<国务院关于同意调整中关村国家自主创新示范区空间规模和布局的批复>的实施意见》，各园区实施“双重领导、以区（县）为主”的领导体制，中关村管委会对各分园整体发展规划、空间规划、产业布局、项目准入标准等重要业务实施统一领导，各区（县）政府分管园区工作的副区（县）长兼任中关村管委会副主任。目前由中关村科技园区管理委员会牵头，北京正加紧编制《中关村示范区及十六园统筹发展规划》。 另一方面，中关村发展飞地经济，建立多个园外园：中关村科技园区海淀园在河北秦皇岛、山东齐河、内蒙古赤峰和江苏溧阳建立分园，有序转移海淀园内相关产业，企业落户分园，除享受中关村待遇外，还享受“1+6”、“1+10”等一揽子优惠政策。 · 上海张江高新区：“一区二十二园” 最初张江高科技园区（现张江科技城）微扩区，从90平方公里到120平方公里；不断将市内其他园区纳入张江高新区独立大管委会统一协调。2018年5月上海市委市政府宣布成立上海推进科创中心建设办公室，将原来的上海市张江高新区管委会、上海张江综合性国家科学中心办公室、上海市张江高科技园区管委会、自贸区管委会张江局合并成一个机构。一套班子，四块牌子：张江高新区管委会、张江综合性国家科学中心办公室、张江高科技园区管委会(更名张江科学城建设办公室)、自贸区管委会张江局四块牌子保留，进一步提升统筹协调能力。 · 武汉东湖高新区：通过托管、飞地等形式扩区，所管辖的518平方公里区域数据纳入统计。 东湖高新区东进南扩，先后经历6次托管，在不改变行政区划的基础上，管理面积从10公里长的科技一条街发展至518平方公里，“一主一副多镇”的科技新城格局逐步形成，与葛店、黄冈等周边地区合作建设20余个产业园。 · 成都高新区：通过托管、飞地等方式扩大管辖面积 成都高新区规划面积130平方公里，分为高新南区和西区，通过托管形成483平方公里的高新东区，与双流区合作共建形成44平方公里的飞地园区成都天府国际生物城，高新区管辖面积增至657平方公里。 · 合肥高新区：通过共建园区扩大管辖面积 合肥高新区公告面积18.5平方公里，管理面积128平方公里，与合肥市蜀山区合作共建园区南岗科技园，规划面积20平方公里，与蜀山区成立小管委进行管理；与肥西县合作共建园区柏堰科技园，规划面积17.23平方公里，与蜀山区成立小管委进行管理。合作园区内高新区负责经济事务，属地政府负责社会事务，人员双方组建，各自管理。 · 广州高新区：整合多个开发区，实现多块牌子、一套班子。目前托管海珠区的园区--广州国际生物岛数据还未纳入统计。 1992年5月13日，经国务院批准，在广州经济技术开发区西区范围内设立广州保税区，广州保税区与广州经济技术开发区实行财税分离，成为“友邻”单位；1997年广州市政府对高新区管理体制进行了调整，形成由广州科学城、天河科技园、黄花岗科技园、民营科技园和南沙资讯园组成的“一区多园”的新格局；1998年广州市委、市政府研究决定，并报请国家科技部批准，广州经济技术开发区与广州高新区合署办公（即两块牌子，一套管理机构）；2000年4月27日，国务院批准在广州经济技术开发区东区范围内设立广州出口加工区，广州出口加工区管理委员会，与广州经济技术开发区管理委员会、广州高新技术产业开发区管理委员会合署办公，实行“一个机构、三块牌子”的管理体制；2001年9月，广州市政府明确广州经济技术开发区参照广州科学城的开发建设模式，负责对位于海珠区的广州国际生物岛（原名官洲岛）进行开发建设；2002年广州市委、市政府决定，广州高新技术产业开发区、广州经济技术开发区、广州出口加工区、广州保税区四区统称为广州开发区，由广州开发区党委、管委会对这四区实行统一管理。 · 济南高新区：“一区两城两谷” 2016年，根据《关于明确济南高新区代管历城区部分街道村居有关事宜的通知》（济政字[2016]64号）规定，将73个行政村划归济南高新区管委会代管。为进一步拓展高新区发展空间，济南市委、市政府将临空经济示范区（部分）和“济南创新谷”划归高新区代管，高新区形成了中心区、高新东区、综合保税区、创新谷片区、高新北区五大片区的发展格局，发展面积近200平方公里，加快构建以“智能装备城、生命科学城、齐鲁智慧谷、齐鲁创新谷”为核心的“两城两谷”产业格局。 · 青岛高新区：“一区五园” 公告面积19.75平方公里，管辖面积58平方公里；2006年8月在胶州湾北部扩区，形成高新区胶州湾北部主园区；“五园”为胶州湾北部主园区、青岛高科技工业园、青岛新技术产业开发试验区、青岛科技街、市南软件园。 · 厦门高新区：“一区八园” 厦门高新区在全市实施“一区多园”发展战略，在全市除海沧之外的5个行政区建设了8个园区，1个高新技术成果转化基地（厦门科技创新园）；1个海西最大的科技企业孵化基地（创业园）；3个综合园区（火炬园、火炬<翔安>产业区、同集园）；3个专业园区（软件园、信息光电园、北大生物园）。 · 南京高新区：“一区十五园园” 2017年11月份，南京市委市政府发布《南京市科技园区整合设立工作方案》，按照“一区多园”的发展思路，在全市层面整合形成15个高新园区，统称为南京高新区。 1 国内高新区“一区多园”主要建设模式 “一区多园”发展模式是新形势下国家高新区探索产城融合与区域联动的有益尝试，通过提升区域内协作效率，强化创新空间与产业功能上的互补，促进创新价值链与产业价值链的结合，同时通过避免各园区在创新上的无序化竞争和产业上的同质化竞争，实现区域经济联动发展。目前，国内“一区多园”主要有五种建设模式： 一是合作共建模式。该模式主要是两方及以上园区或企业共同出资成立开发公司，以园中园或新建园区的形式，在其中一方园区内共建或共同合作在异地共建园区，合作双方在园区规划、开发建设、招商引资和经营管理等领域进行全面合作，代表案例有上海漕河泾海宁分区和上海外高桥集团（启东）产业园。 二是飞地自建模式。成熟园区在异地通过“招拍挂”获取土地，自主规划、建设和管理“异地分园”，园区实现封闭运作，属地政府负责相关社会管理事物，代表案例有是深汕特别合作区。 三是委托开发模式。委托方将自身一块土地委托给另一方“受托方”以“园中园”的形式进行开发建设，由受托方负责“园中园”基础设施建设、规划管理、招商引资等工作，代表案例有华夏幸福基业的固安产业新城和句容碧桂园华东科技新城等。 四是直接托管模式。托管方将一定空间范围内的行政区块/园区的全部经济管理事务及部分社会管理事务委托给受托方，主要发生在具有资金、管理和产业基础优势的园区之间，代表案例有武汉东湖自创区、西安高新区等。 五是协调管理模式。两个园区之间通过人员互访、信息共享、干部挂职、人员培训等方式，针对园区开发建设、管理运营、产业培育等领域进行紧密互动和协同合作，国内高新区“一区多园”发展模式多采用此模式。从具体运行机制看，主要有独立大管委会统一协调下的友好合作，如中关村和上海张江。 2 国内高新区多园区协同合作的管理实践 中关村国家自主创新示范区。中关村经过20年的发展实践，形成了“一区十六园”协同合作的发展格局。 主要经验：一是加强中关村管委会的统筹协调职能，各区县政府分管园区工作的副区（县）长兼任中关村管委会副主任，管委会对各分园的整体发展规划、空间规划、产业布局等重要业务进行统一领导，建立联动工作机制，实行定期会议制度。二是强化资金纽带，成立100亿元的中关村园区发展基金和中关村科技园区产业发展资金等多项扶持资金。三是发挥中发展集团的投资建设主体作用，通过市场化手段与区县政府合作共建分园。四是成立跨部门合作的中关村创新平台，19个国家部委相关司局和31个北京市相关部门派驻人员到平台办公，采取跨层级联合审批模式提供一站式政务服务。五是加强文化融合，通过举办中关村创业讲坛、先行先试政策宣讲和举办各类活动大赛等各类活动不断黏合各园区，营造优质软环境。 宁波高新区。宁波高新区于2013年开始试行“一区多园”管理模式，目前形成“一区七园”协同合作的发展格局。自从2018年宁波温州建设国家自主创新示范区，分园数量将继续扩大。 主要经验：一是设立分园发展扶持基金，自2014年起5年内市财政安排8000万元，宁波高新区管委会安排2000万元用于支持分园产业发展，重点支持分园大项目建设贴息、高成长企业贷款贴息、企业研发机构建设和运营补贴、人才补贴、联动招商经费支持等。二是加强财税政策扶持，对认定的“一区多园”建设单位，给予300万元财政补助，在此基础上认定为国家级专业园（基地）的，再给予300万元补助，同时，相关区县对分园实行独立财政结算，前五年内宁波市级留成和县级留成部分的60%返还各分园。三是配备专门机构和人员实行动态管理，宁波国家高新区管委会配备专门的机构和人员对分园进行动态管理和考核，以认定管理、规划指导、招商平台搭建、人员挂职交流、联合招商等方式指导分园发展。 洛阳高新区。洛阳高新区于2013年开始推进“一区多园”管理，目前已形成“一区六园”协同合作的发展格局。 主要经验：一是加快对分园的服务，洛阳高新区对纳入“一区多园”的专业科技园，在管理、规划、产业布局、招商引资等方面提供指导，并对园内企业在科技项目申报、企业上市、公共服务平台资源等方面给予高新区同等待遇。二是理清高新区管委会与各园区属地政府的职责边界，洛阳高新区管委会主要履行指导各园区规划与招商引资、搭建创新创业服务体系、出台政策措施等职责，而各园区属地政府则负责园区社会事务、基础设施建设、项目配套服务等，并同管委会对园区开发、建设和管理进行协调合作。 3 国家高新区探索实施“一区多园”的建议结合各地“一区多园”模式发展情况，根据问题导向，提出以下建议： （1） 加强“一区多园”顶层设计 多园区协同合作的顶层规划设计。第一，坚持“规划先行”的设计理念，根据园区协同合作发展的新形势，考虑国家高新区与各专业园的协同、差异化发展，加快编制整体发展规划、园区发展规划和产业发展规划。第二，成立“一区多园”工作领导小组，负责国家高新区与合作园区间宏观协调和监督管理工作，建议由市人民政府常务副市长担任组长，市人民政府分管科技工作副市长、国家高新区管委会主任担任副组长，领导小组下设办公室在国家高新区管委会办公。第三，成立“一区多园”发展引导专项资金，如由当地市政府与国家高新区按照6:4的比例，每年安排5000万元-1亿元的专项资金用于科技创新、园区建设和产业发展等。 搭建多园区协同合作的工作协调机制。第一，形成国家高新区与各专业园地方政府之间分工明确的合作机制，国家高新区管委会负责指导各专业园建设发展，各专业园所在地政府则实施专业园建设发展与管理社会事物。第二，建立国家高新区与各专业园协调共赢机制，国家高新区对招商项目和入园项目进行统筹安排，促进国家高新区与各专业园产业配套合作，建立入区项目及孵化器毕业企业在各专业园自由转移机制。第三，实现国家高新区品牌化管理，对纳入“一区多园”管理的各专业园统一冠名为“xx国家高新区XXX分园”，并在招商、对外宣传统一使用国家自创区的标识，提升整体品牌形象。第四，建立自创区与专业园人员的沟通交流机制，由“一区多园”办公室牵头，每年选择特定主题，组织各分园相关人员外地培训与考察学习，鼓励各分园人员到国家高新区新管委会挂职交流。 （2） 建立利益分配和共享机制 按合作模式建立多元化利益分配机制。探索建立产业转移、科技成果落地、产值分计、税收分享、节能减排等利益分配和责任分担机制，推动产业有序转移承接。在考虑双方合作模式的基础上，建立合理的收益分成机制。对于合作共建模式，所得经营收益按照双方政府共同投资设立开发建设公司的股本比例进行股权分红。对于飞地自建模式，经营期限内的开发经营收入等收益按约定比例分成，到期后调整分成比例或将园区转交当地政府经营；对于委托开发模式，受托方获得园区前期开发全部收益，国家高新区管委会与异地政府按品牌、技术、信息等要素投入比例协商园区后期收益分配。 完善多园区协同合作的利益共享机制。第一，纳入“一区多园”管理的各专业园，享受国家、省、市现行支持国家高新区建设发展的产业政策、科技政策、人才政策及企业投融资政策等优惠政策。第二，纳入“一区多园”管理的各专业园内的企业，共享国家高新区各类创新服务、创业服务、平台枢纽型资源。第三，引导金融资本、民间资本向各专业园集聚，同等条件下，政府引导基金优先支持各专业园内的科技型中小企业发展。第四，对于纳入“一区多园”管理的各专业园内企业，在知识产权创造与运用、技术交易与科技服务、高新技术企业认定与奖励、企业研发中心和重点实验室申报与补贴等方面视同国家高新区企业予以支持和奖励。 （3） 建立统计和考核评价机制 建立评价考核和退出机制。采取综合评价和个性评价相结合的模式，突出园区创新发展能力、政策落实、土地集约利用和可持续发展等要素，同时综合考虑分园产业结构、经济基础和人员构成等方面的差异性。由“一区多园”建设工作领导小组办公室负责组织对分园建设发展情况进行年度综合考核评估、中期考核评估和创建验收，根据考核评估结果对分园实行动态管理。 建立双重统计机制。建立国家高新区与各县（市）区、功能区的双重统计机制，各分园汇总整理园区发展的相关数据，分别报送至所在县（市）区政府（功能区管委会）和国家高新区管委会。各分园区指定专人负责，根据火炬统计要求与高新区统计部门加强衔接，做好报送工作。各县（市）区延用既定的口径报送统计数据，国家高新区管委会同时报送高新区的统计数据和“一区多园”的合并统计数据。 推 荐 阅 读 |
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