面向国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计

引用格式：韩博, 金晓斌, 孙瑞, 等. 面向国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计[J]. 资源科学, 2021, 43(5): 859-871. [Han B, Jin X B, Sun R, et al. Theory analysis and policy design of Ecological Voucherfacing land-space consolidation and restoration[J]. Resources Science, 2021, 43(5): 859-871.] DOI:10.18402/resci.2021.05.01

面向国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计

韩博，金晓斌，孙瑞，梁鑫源，张晓琳，金志丰，沈春竹

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研究背景

      近代以来，伴随着全球工业化、城市化的快速推进，生态环境问题逐渐受到社会广泛关注。生态补偿作为维护生物多样性、提升环境质量、协调生态保护与经济发展关系的重要政策工具，在国内外得到了广泛应用。面向我国自然资源统一管理和国土空间生态系统保护修复的新形势，当前生态补偿制度设计存在与国土整治修复目标不匹配、补偿标准不一致、补偿方法单一化等现实问题。因此，本文通过政策剖析、理论解析及应用分析，尝试提出以生态券为载体实现国土整治修复项目生态价值量化的新思路（图1），并从概念解析、测算框架、制度分析三方面展开研究，为完善生态补偿体系及推动国土空间生态修复实施提供支撑。

图1 基于国土整治修复项目的生态券设计思路

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研究思路

     生态券制度设计思路主要来源于3条政策主线（图2）：①国土整治政策主线。通过国土整治与生态修复实现资源保护和生态改善，促进占补平衡与生态补偿政策落实，是生态券制度的设计目标；②生态补偿政策主线。中国生态补偿实践在生态价值量化、生态服务评估的理论与方法方面形成了大量成果，是生态券测算的方法基础；③占补平衡政策主线。中国近20 年的占补平衡实践形成了丰富的政策经验，其“补充-置换或交易-占用”政策框架有效解决了补偿方、受益方时空错配的问题，可以为生态券占补与交易提供借鉴。同时，当前生态占补的发展趋势也为生态券生产与交易提供了动力。

图2 生态券相关政策发展主线

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理论分析

      概念解析与测算框架分别解决生态券“是什么”及“如何做”的问题。本文面向国土整治修复实施背景下的生态补偿需求，考虑整治修复项目的过程性、动态性、区域差异性、类型多样性特征，定义生态券为特定区域范围的某生态单元生态功效变化程度的价值量化，是以“券”的形式对生态价值的实体化表达。而生态券制度是对生态券的产生、应用、交易、评估、监测等进行管理的政策体系。区别于以生态用地面积或生态系统服务为测算依据的生态价值量化方法，本文提出了基于生态系统投入、产出、耗散时间变化量的生态功效测算框架（图3），作为生态券价值量化的基本依据。

图3 生态功效解析框架

      生态单元（如国土整治项目单元、流域单元、行政单元）特定时间段内生态功效变化具有多种类型，需分类进行价值量化（图4）。过度人工扰动的生态修复过程（图4c）、生态破坏过程（图4e）、生态修复后的不合理利用（图4f）会导致生态功效出现不可逆的下降，因此产生更低价值的生态券。而积极的生态修复活动应当是以人工措施为辅，合理引导自然恢复。因此以生态券测算需将生态过程中连续时间点生态功效值纳入评估体系，引导基于自然解决方案的规划与实施。

图4 生态功效变化过程分类

      跨区域的生态券交易要求生态券的价值测算具有公平性。国土空间系统中各单元的空间位置差异会导致即使具有相同生态功效的生态单元对整个系统的作用也存在差异。因此，需要根据单元的空间特征对生态券进行价值修正。价值修正系数的确定主要基于生态单元所在区域在总体生态格局中现在及将来的地位，以及基于此确定的生态修复潜力（图5）。考虑到生态券的落地实施性，建议以国土空间规划或国土空间生态修复规划确定的总体生态格局作为价值修正参考依据。

图5 生态修复潜力类型对比

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制度设计

      生态券制度有效实施需要相关制度的支撑。生态券的测算与管理提出了以下制度新需求：①实施生态占补平衡制度是形成生态券交易的前提；②为生态券价值可比性和交易公平性，需要建立生态券测算标准体系，形成统一的底层数据基础、计算流程和计算方法；③开展立体化连续时点生态监测是生态券生产与测算的基础；④以格网单元为计算单元可以有效衔接项目区尺度与行政管理尺度，因此需要国土空间规划体系形成精细化的成果表达。为促进生态券制度实施，本文建议构建法律、政策、组织管理、规划、技术标准、储备交易、监管考核、监测体系一体化生态券制度体系（图6）。

图6 生态券制度设计

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研究结论

   （1）生态券是特定生态单元生态功效变化程度的价值量化。生态券制度是对生态券生产、应用、交易、评估、监测等进行管理的政策体系。

   （2）生态券制度设计的总体思路是以国土整治为生态券实施对象、以占补平衡为需求驱动、以生态补偿为建设目标，以集成生态系统功能、投入、耗散的生态功效框架为生态券测算依据，以国土空间生态修复潜力评价引导生态券价值修正，实现对项目尺度保护修复的整体生态价值的量化（图7）。

   （3）生态券测算包括区域背景设定、项目尺度计算、区域系数修正3 个步骤，衔接国土空间生态修复管理流程中区域规划、项目建设、项目评估3 个环节。建议建立包括政策法规、监测体系、技术标准等的生态券制度，为完善生态补偿制度及推动国土空间生态修复实施提供支撑。

图7 生态券制度总体设计示意图

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作者简介

通讯作者：金晓斌，南京大学教授、博士生导师。主要从事土地利用与国土整治、土地利用变化过程与效应研究，近年来主持和承担包括973计划、863计划、国家自然科学基金、国家科技支撑计划、国土资源公益性行业科研专项等科研项目30余项，在Land Use Policy, Applied Geography, Global and Planetary Change, Cities, 《中国科学》《地理学报》《地理研究》等国内外期刊发表论文180余篇，作为主要起草人参与国家与行业标准编制7项，出版著作8部。