基于生态安全格局视角的生态空间管控体系——以南京市为例

编者按

目前，全国市级国土空间总体规划编制工作正在加快推进，各地围绕规划中的重点问题进行了积极的探索研究，积累了一定的实践经验。为了群策群力做好市级国土空间总体规划编制工作，我们开设了“市级国土空间总体规划经验交流专栏”，将陆续刊登各地市县国土空间总体规划编制的创新方法、经验做法，今天刊登第四期，重点介绍广州、深圳、南京、西安、武汉、北京市门头沟区在规划生态空间时探索总结出的先进经验。

一、概述

优先确定生态空间是国土空间总体规划的核心内容之一，是建设生态文明的重要保障。经历多轮上下互动后，各地生态保护红线划定工作已基本完成。但生态保护红线仅仅是生态空间的组成部分，且各地在划定过程中，受制于管控严格程度，其划定不能体现生态空间系统性和整体性，难以全面承担生态底线作用。

图1 景观生态学模式图

生态安全格局研究是确定区域生态空间的一种技术理念与方法，包括生态安全评价指标体系确定、评价方法选择等。按照景观生态学方法，“识别源地—建立阻力面—构建廊道”已经成为生态安全格局研究的范式。国土空间规划背景下，通过全域全要素各类生态因子摸底，在详实生态资源调查评价的基础上，从维护生态系统安全和质量的角度，构建“斑块—廊道—基质”的生态网络空间，优先确定生态空间结构，划定生态空间底线，明确生态空间分区，确定生态保护修复区域，成为国土空间规划的重要内容与方法。

图2 生态安全格局研究内容体系

二、基于生态安全格局，建构绿色开敞空间

南京属宁镇扬丘陵地区，在区域生态区位中是具有重要价值的地区。龙盘虎踞、襟江带湖、山环水绕。宁镇山脉楔入城市三支余脉，长江、秦淮河、滁河等河流穿城而过，以沿江平原、低山丘陵、湖田圩垸为主。针对良好的生态环境本底条件，在市国土空间总体规划中，需通过生态专题深入研究，优先确定生态保护空间，建构生态绿色开敞空间体系，为国土空间开发格局奠定基础。

（一）梳理各类生态要素，开展生态安全评估

针对南京自然地理格局，以“三调”为基础，与森林、湿地、土壤等专项调查及地理国情普查成果衔接，梳理相关生态因子，包括河湖水系、林地、湿地以及建成区内具有生态功能的大型公园绿地、防护绿地等。

在“双评价”的基础上，分别开展对地形地貌、水系资源、土地利用与植被、动物栖息地等单因子和集成的生态敏感性评价以及对道路交通、市政设施、土地利用、地质灾害等单因子和集成的生态干扰性评价，以此开展生态安全评估。

图3 生态敏感性、生态干扰性评价

（二）基于各类要素识别，建立生态源地-廊道格局

✍ 1、提升生物多样性，保护生物栖息地，识别生态源地

生态源地一般是区域内生境质量较好的，由林地、水域、湿地等多要素集聚的，具较高生态系统服务价值的斑块。通过开展生境稳定性评价、生境复杂性评价、森林物种丰富度评价、土地胁迫情况分析、陆生指示性物种栖息地敏感性分析，形成陆生生境适宜性评价，提取极重要区域作为陆域生态源地斑块。通过开展水敏感性分析、水生及湿地指示性物种栖息地敏感性分析，形成水生及湿地指示性物种栖息地适宜性评价，选取极适宜、适宜两个等级作为水域生态源地。

图4 陆生生境源地适宜性评价图

图5 水生及湿地动物生态适宜性评价

✍ 2、科学布局廊道，网络化布局市域生态空间

为减少生境斑块破碎化、孤岛化，需要加强斑块之间的空间耦合作用，通过生态廊道增加生境斑块的连接度。首先通过加权叠加土地覆被因子、地形位指数、道路影响度等因子，形成陆生物种迁徙阻力面；以土地覆被因子为主，针对水生及湿地生境物种的生活特征，设置各地类因子阻力值，形成水生及湿地物种迁徙阻力面。。其次，采用最小费用路径法，计算连通生态源地的最小成本路径，链接生态斑块，耦合城市发展，形成生态廊道。

图6 最小成本迁徙廊道分布图 

图7 全市生态源地-廊道分布图

✍ 3、基于生态安全格局，建立绿色开敞空间

在生态源地-生态廊道所构建的生态安全格局分析基础上，衔接市域蓝绿系统与城镇空间格局，全市构建“一带两环、十片多廊”的绿色开敞空间体系，构筑“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的全域理想空间格局。

图8 生态系统保护规划引导图（草案）

三、构筑生态空间分区分类管控体系

（一）生态空间管控分区

 

按照管控严格程度要求，分为生态保护红线区、生态控制区两种分区。

✍ 1、生态保护红线区

根据“双评价”结果，将生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域划入生态保护红线区，并与自然保护地整合优化工作衔接，整合优化后的自然保护地应划入生态保护红线区。

✍ 2、生态控制区

生态控制区是生态空间管控程度仅次于生态保护红线区的规划分区，其类型主要包括未列入生态保护红线区的其他山体、林地、湖泊、河流水系及具有重要生态服务功能的生态涵养区、生态廊道等。根据上述确定的生态空间，结合江苏省生态空间管控区域，优化确定生态控制区范围。

图9 生态保护红线区、生态控制区确定的技术路线图

建议在生态控制区内明确能够兼容的零星建设用地类型，重点是从满足人民群众对自然山水生态空间休闲游憩的需求和对大自然的向往，提供更多的生态产品，并结合国家乡村振兴战略，以点状建设用地为核心形成的以休闲旅游

配套服务设施以及基础设施建设，在满足准入条件的前提下，可有限制地进行与自然生态空间结合的休闲旅游等功能生态型建设。在市国土空间规划层面提出功能引导和规模指标控制要求，在县（市、区）或镇层面深化落实，明确具体兼容用地范围边界、详细功能和控制指标。也可借鉴上海、杭州等城市的做法，通过郊野单元规划，明确项目建设总量、项目建设类型和控制要求，建立项目准入负面清单，严格准入程序。

（二）生态空间功能分区

生态系统最大特征是其整体性、多样性。在识别以林地、湿地、河湖水系等生态要素构成为主，并与永久基本农田布局衔接形成的生态空间基础上，以保障生态功能为目的，结合全市农田，尤其是水稻田分布，考虑与城镇空间布局互动，统筹城镇空间内大型蓝绿空间，从生态系统的角度出发，形成覆盖全域、涵盖全要素的完整生态功能空间，促进生态空间与农业空间融合，生态空间向城镇空间渗透，形成功能复合、全域全要素统筹的生态功能空间，最终实现生态、农业、城镇三类空间相互交融。

（三）生态空间管控分类

生态空间划定是适应自然资源统一管理要求，协调耕地、森林、水、湿地等重要资源保护利用的目标与布局要求，尤其是“三调”基础调查与部门专项调查产生的关于同一类资源总量、布局不协调矛盾，制定用途管制的前提条件。

规划建议区分国土空间资源与物质资源，解决空间打架的矛盾。以“三调”为基础，形成国土空间资源；以“三调”基础调查为依据，结合森林资源、水资源、矿产资源、生物资源、湿地资源等相关专业调查数据，形成物质资源。以林地与森林资源为例，林地保有量任务以“三调”为基础，但森林资源中涉及森林资源蓄积量、森林覆盖率等认定则以专项调查为准，由国土空间规划确定的林地、绿地及其他用地的附属绿地组成。同时，待空间布局确定后，根据国土空间规划统一要求，制定各类自然资源用途管制规则，尤其涉及各类资源之间的转用管制要求。

四、综合判定生态修复空间

以问题为导向，在生态敏感性、生态功能重要性等分析基础上，全面分析山水林田湖草的生态环境问题和突出矛盾，尤其是针对生态节点等重点生态空间地区的问题分析。在识别生态问题基础上，同时扭转单一项目修复存在的问题，系统开展生态修复工程，明确“一江、两河、两湖、多片”的生态修复重点区域。

图10 生态修复重点空间图（草案）

五、总结

基于优先确定生态空间，协调自然资源标准不一、布局不协调的矛盾，南京在市域层面建立了从构建生态安全格局视角出发的生态空间管控体系，探索了实现生态空间较为完整的定界、定量管控的规划方法和体系，下一步将落实市-区-街镇三级国土空间规划层级传导要求，实现从生态安全格局到较为准确的生态空间定量、定界，统筹各类自然资源的布局与管控。另外，将进一步针对生态产品价值的转化路径进行深入研究，量化自然资源资产，促进生态价值转化，实现人与自然和谐共生。

本文由南京市规划和自然资源局供稿，特此感谢！