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作者：邵使浩、赵放、黄瑶。 国有企业改革是中央实施做强做大国有企业方针的重大战略部署。2020年9月，国务院国有企业改革领导小组第四次会议及全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议在北京召开，全面启动新一轮国有企业改革三年行动。当前，国企改革工作迈入新阶段，于园区平台公司的要求更加具象明晰，改革典型样本纷纷涌现，如何在新时期明确改革要求抢抓改革先机成为平台公司转型发展的重要命题。 伴随地方政府投融资改革深化、地方债务管理趋严趋紧，进一步明确国有企业优化资源配置方向，各省市对于园区平台公司改革发展的要求也逐渐明朗。 深化政府投融资体制改革亟需园区平台公司放大融资功能。中央政府自2016年起连续出台多项政策深化政府投融资体制改革，政府投资类项目投资主体由中央政府向地方政府转移，并逐步放开与社会资本合作，投融资体制更加灵活、高效。同时伴随多层次资本市场通道的打开，国有资产加快证券化步伐。一方面，需要平台公司利用自身企业主体优势，加强市场化融资，成为政府投融资的重要补充。另一方面，充分发挥其平台作用，积极促进政府投资与社会投资协作，充分利用社会资本支持园区的建设与发展。 图：国有企业主要融资工具 强化地方政府债务监管亟需园区平台公司加快市场化转型。中央政府自2008年起围绕融资平台出台系列相关政策，经历了鼓励、防范、松动到收紧，明确政府和平台公司的责任，要求剥离平台公司的政府融资职能。随着地方政府债务管理趋严趋紧，市场化运作、实体化经营成为平台公司转型的唯一出路。一方面，要清晰界定政府与转型后融资平台的关系，分类推进融资平台公司市场化转型，鼓励平台公司参与经营性项目；一方面，地方政府要通过加大对转型后平台公司的优质资产注入等方式支持平台公司做大做强。 转变国资监管职能亟需园区平台公司落实政企政资权责分离。国企改革三年行动方案再次明确了以管资本为主深化国资监管职能转变，推动国企实现政企分开、确立企业的市场主体地位。一方面，要进一步建立健全现代企业制度、加强董事会建设、激发经理层活力，完善人事和分配制度，探索企业高管契约化管理、职业经理人市场化招聘和付薪、管理人员公开竞聘、股权激励等措施；一方面，要根据所有权和经营权分离的原则推进政企分开，明确国资管理部门监管权力清单和责任清单，界定出资人的监管边界。 上海、深圳、苏州等先进园区的平台公司把握园区发展与企业发展的协同关系，秉持改革创新意识开展顶层设计、行动部署，实现改革有路线、任务有抓手、资源有统筹。 调整发展模式，兼顾政府监管和市场化运作。园区平台公司强政府主导或强企业主导的单一模式难以持续，在履行政府使命和实现企业价值之间寻找平衡成为主流趋势。一方面，强政府主导企业不断提高市场化经营意识和自我造血功能。合肥高新区平台公司顺应园区市场化运营发展趋势，从由管委会统一部署、不同分管主任进行直接管理，逐渐开放独立自主权，推动平台企业由行政管理向企业管理转变。一方面，强市场主导企业重点畅通与政府联系渠道路径。张江集团最初与张江科学城建设共同起步，经过多年发展，在张江集团和园区管委会间形成相对成熟的管理体制，集团公司在独立自主市场化运作的同时，与管委会保持密切沟通，由管委会出具意见函群策群力，实现平衡创新发展。 做大资产规模，形成国资统筹增效“一盘棋”。地方政府要加强国有资产整合力度，优化资源布局结构，从国有资产增量扩容与存量优化两个方面，促进经营性资产稳定增长和优质经营。一方面，发掘导入地区潜在优质经营资产，上海城投通过产权、经营权划拨等多种模式导入水务、环保、路桥、房地产等多类多项优质经营性资产，并通过资源开发及资本运作实现资产增值，为集团持续性发展提供强劲助力。一方面，投资并购区内优质商业物业资产，杭商旅集团旗下子公司杭州大厦先后出资8.15亿参股百大绿城·西子国际项目40%的股权，饮服集团以45%的出资比例参与设立杭州肯德基有限公司，每年合计带来3亿元左右投资收益。 表：国有企业资产扩大主要路径 优化营收体系，推动“平台化+专业化”模式转型。以“业务结构”调整为主线，引导园区平台公司整体业务格局朝着横向多元化与纵向专业化方向发展，切实改善国有资本市场经营能力，改善质量效益。一方面，推动地方控股型集团平台化转型，统筹资源理顺业务集群，为下属公司发展提供整体规划与前瞻布局。另一方面，促进二级板块公司专业化发展，做优做强业务链、产业链细分领域，构建多元业务格局。如中关村发展集团、合肥高新集团、苏州新建元集团等国内发展领先的平台公司通过业务重组、资产划转等路径将园区建设、公共服务、产业金融、科技服务、空间运营等细分业务板块分别下沉至二级公司进行专业化运作，将自身原本混乱的业务架构逐步理顺，成功转型为多业务布局的企业集团。 表：部分领先平台公司主营业务体系 1.主要为满足高新区内企业生产、办公需求，开发建设孵化器和标准厂房。 拓宽融资渠道，以“两性”为核心打造合理融资体系。重点围绕融资需求“阶段性”与融资工具“针对性”两性特征，充分利用各类融资工具，构建财政压力缓解、公司盈利增加的双赢局面。一方面，把握融资需求“阶段性”特征，根据项目建设周期差异用好传统融资工具。综合使用信用贷款、担保贷款、短期（超短期）融资债券、定向融资工具、中期票据、项目收益票据、资产支持票据及永续债等传统融资工具。一方面，把握融资工具“针对性”特征，根据项目性质类型不同匹配专项融资工具。综合运用地下管廊、战略新兴产业、养老产业、双创孵化、PPP等11类专项融资工具，积极探索试点绿色债券、基础设施信托投资基金（REITs）、资产证券化及多元股权融资等新型融资产品。 表：国有企业融资扩大主要路径 在新一轮国有企业改革进程中，园区平台公司要通过结合地区实际加强顶层设计、发挥国有资本产业促进作用并积极引入市场化激励机制，保障国有企业可持续高质量发展。 加强改革顶层设计，建立国企市场主体地位。以国资监管体系、国资运营管理体系、市场化经营体系三大体系为基础，构建健全地区国资国企管理体系，结合地方实际优化顶层设计，制定国资国企改革系统性方案，加快推进国资国企改革进程。尤其是在市场化经营体系层面，构建集团—子公司双层级平台体系，推动资本权力上移、业务经营责任下沉，完善两级管控架构，充分发挥平台公司融资统筹功能，为子公司转型实践提供强有力的支撑和保障。 图：“三大体系、四个层级”国资体系 强化国有资本产业促进，构建完善产业服务体系。充分发挥国有资本杠杆作用，多种模式做优地区产业投资生态，保障企业全生命周期发展需求。一是持续推动战略型和财务直接投资，聚焦地区主导产业，探索推动重大产业化项目配套设施投资、拟进入资本市场企业的投资，创新投后管理。二是以产业基金为核心构建产业投资生态，扩大科创基金和人才扶持基金规模，做优基金群生态资源，创新采用直投、投资子基金等市场化运作方式，重点投资支持发展前景好，成长速度快的科技型企业发展。三是围绕企业需求强化产业服务供给，围绕初创-成长-成熟期等不同阶段企业发展需求，打造涵盖科技担保、科技租赁、科技信贷、天使信贷等多元化的科技金融服务体系。 探索市场化激励机制，释放国企发展的活力动力。围绕绩薪酬管理体系、绩效考核体系、人才招引体系三个方面，释放各层各级的活力动力。在薪酬管理体系层面，构建与市场接轨的薪酬制度，建立年薪制、协议工资制等多种薪酬给付标准，并通过调整调整薪酬结构、提供固浮比、以岗定薪、宽带薪酬、员工持股计划等方式增加薪酬激励。在绩效考核体系层面，强化业绩导向的考核力度，实行政府功能性任务与市场化业务差异化考核，对于政府功能性任务，考核指标侧重社会效益，对于市场化业务，考核指标侧重经济效益，实现薪酬能上能下。在人才招引体系层面，推行市场化选人用人制度，通过竞聘上岗、市场化招聘、猎头推荐等方式，引进一批金融、投资、政策研究、战略规划等专业人才及具备多项技能的综合型人才，灵活柔性引进专家人才。 图：国有企业薪酬体系设计思路 建立债务化解节奏和路径，形成滚动发展机制。园区平台公司应规范举债行为，厘清政府与自身债务，及时化解地方政府性债务风险，提高其抵御市场风险能力。一是建立平台公司债务管理信息化系统，针对建设项目信息、融资贷款、拆借资金、潜在债务、或有债务、债务偿还，实现政府性债务动态实时监控。二是建立新老债务动态滚动机制，统筹考虑债务风险水平、财力状况、重大项目需求等因素来测算分配新增政府债务限额，留出适当债务限额余量应急，在新老债务迭代中建立“闭环”，确保举债与偿债能力相匹配。三是建立债务熔断救助机制，密切配合国资监管机构建立债务违约救助机制、划定违约风险红线指标（结合风险敞口、偿还日期、流动性等指标），当债务危机出现时应由政府部门通过地方债务置换、财政资金纾困、向银行申请临时拆借贷款等形式为平台公司注入现金、保障临时流动性。 建立资金统筹使用制度，最大化资金利用效率。通过建立“资金池”逐步优化资金集中管理方式，加大资金集中管理力度，严格管控资金用途，避免国有资产流失。一方面，探索“资金池管理”模式，强化资金集聚效应，建立银企直连的资金集中管理控制信息系统，分批分期将各子公司的专项资金及其他特殊账户资金通过统一平台实行集中管理和调剂，并完善全面预算管理制度，行动战略规划、三年滚动经营计划和年度预算相结合的精细化预算管理，合理安排资金计划，提高资金集中度。一方面构建高效资金服务体系，强化资金风险评估，逐步推进资金使用绩效管理，加大控股公司对各子公司资金协同和统筹调配力度，提升资金管理在国资国企改革发展、资本运作和结构优化等方面的保障能力，并建立完善风险评估常态化机制，加强负债约束。 推 荐 阅 读 |
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