新修订的《行政处罚法》7个重大修改实务解析

本文作者：张黎 文章转自：安理律师

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新修订的《行政处罚法》已于2021年7月15日施行，这是该法自1996年颁布实施以来的首次全面修订。该法是行政机关有效实施行政管理、保障法律、法规贯彻实施的重要手段，可以更好推动全面依法治国、依法行政和法治政府建设。修正后的《行政处罚法》结构上仍为8章，但条文从原来的64条变成86条，新增加了22个条文。修订所涉条文有70多条之多，笔者仅就其中七项内容展开以下解读：

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余凌云-行政处罚法新旧对比解读

作者：法律名家讲堂

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一、首次明确“行政处罚”的概念

新《行政处罚法》第二条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

原《行政处罚法》没有规定行政处罚的具体定义，导致行政处罚的内涵和外延都不明确。相应的行政处罚的单行法规、规章，如《治安管理处罚法》等也都没有行政处罚的明确定义，这显然不利于法治的统一和实施。

本次修改明确了行政处罚的主体、对象和内容，较为全面地反映了行政处罚的内涵和外延，也有利于将行政处罚与其他行政行为区别开来。

参考案例：贝汇丰与海宁市公安局交通警察大队道路交通管理行政处罚案【浙江省嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行终字第52号】

裁判要旨：行政机关负有有效实施行政管理、维护公共利益和社会秩序的职责，可依法在职权范围内对公民、法人或者其他组织的违法行为进行处罚。礼让行人是文明安全驾驶的基本要求，公安机关交通管理部门对不礼让行人的机动车驾驶人依法作出行政处罚的，人民法院应予支持。

二、行政处罚种类更加完善

新《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了调整，第九条明确行政处罚的种类包括：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

这一规定进一步体现了行政处罚的基本种类，即警示罚、声誉罚、财产罚、资格罚、人身罚，使行政处罚的分类更加科学。其中第4项界定了责令关闭行为的属性，将其明确纳入行政处罚的范畴。

参考案例：褚泉与南京市公安局秦淮分局治安管理行政处罚案【江苏省高级人民法院（2020）苏行申10号】

裁判要旨：行政处罚种类的设定权限必须有法律依据。训诫不属于行政处罚，其与行政机关后续作出的拘留处罚决定适用条件不同，法律依据不同，因此不会构成重复处罚。

三、扩大行政处罚的权限

新《行政处罚法》第十一条、第十二条赋予行政法规和地方性法规行政处罚的设定权：

（一）法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。

（二）法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。

补充设定是为行政法规和地方性法规适度“松绑”，立法者在与《立法法》保持一致的同时，也对该补充设定作出了相应的限制以避免权力滥用。例如，《大气污染防治法》规定，在城市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位，必须采取防治扬尘污染的措施。地方可以补充设定为：混凝土搅拌站不得新建、扩建，已建成的在规定期限内关闭，并规定相应的罚款、责令关闭或责令停产停业等行政处罚条款。即针对上位法已经规定的违法行为，补充惩罚措施、增加责任范围。

四、增加行政处罚的评估机制

新《行政处罚法》第十五条规定，国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或废止的建议。

本条是关于国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门对行政处罚实施立法后评估制度的规定，为新增内容。目的是为了简政放权、优化营商环境，通过定期评估进而减少不必要的行政处罚事项，提高依法行政的效率，体现了行政法中合法行政、合理行政这一基本原则。

五、新增“不予行政处罚”的情形

新《行政处罚法》第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成严重危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

“不予处罚”是指行政机关依照法律、法规的规定，考虑到有特殊情况的存在，对违法行为人作出有违法行为的宣告，但免除其行政处罚。本次修订，增加了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”和“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”这两种情形，同时增加“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”的规定。

立法扩大不予行政处罚范围的同时又明确要求对当事人进行教育是立法技术进步的体现，总之，该罚的一定要罚，不该罚的一定不能罚。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，处罚与违法行为相适应才能更好发挥行政处罚法的作用和功能。

参考案例：茂名永城环保资源开发有限公司与茂名市生态环境局、茂名市人民政府行政处罚及行政复议纠纷案【广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初1号】

裁判要旨：行政执法应当文明执法，对于违法行为要坚持教育和惩治相结合，不能机械执法，不加区分一罚了之。即便对于法律规定应当予以处罚的，也要符合比例原则。行政执法机关做到过罚相当，有利于违法行为人主动及时纠正其违法行为，真正实现行政管理的目的。

六、完善“一事不再罚”原则

新《行政处罚法》第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

“一事不再罚”是行政法治的基本原则，本次修订对该原则进一步细化，在原有基础上增加“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

本条主要针对行政处罚实践中多个部门争相处罚，甚至是一事几次罚款的乱象作出的规定，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当，保护行政相对人的合法权益。“一事不再罚”仅限定在一事不再罚款，并没有限定在财产罚，同属于财产罚的还包括没收违法所得、没收非法财物等，在给违法当事人处以罚款后，可以同时适用没收违法所得，此时不违反一事不再罚。

七、适用简易程序标准发生变化

原《行政处罚法》对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。

参考案例：廖宗荣与重庆市交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案【参见《最高人民法院公报》2007年第1期】

裁判要旨：当场给予行政相对人罚款200元处罚时，可以适应简易程序，由一名交通警察实施。

新《行政处罚法》第五十一条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以两百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚的决定。法律另有规定的，从其规定。

此外，本条中“当场处罚”，是指行政机关适用简易程序，对事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为给予当场处罚的行政行为。对部分案件正确适用简易程序实施当场处罚，将大大提高行政效率，节约社会管理成本。

结语

法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。修订后的《行政处罚法》可以更好地适应当下全面深化改革和经济社会发展的需求，提高行政机关执法效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。